Legge del 12/11/2004 n. 271, pubblicata sulla G.U. n. 267 del 13/11/2004: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione.
	Comunicato stampa unitario di CGIL, CISL e UIL del 18/10/2004 sulle problematiche inerenti gli immigrati.
	Sentenze della Corte Costituzionale che bocciano l'accompagnamento alla frontiera (sentenza 222) e l'arresto in flagranza (sentenza 223) della BOSSI-FINI per violazione degli articoli 3 e 13 della Costituzione.
	D.L.vo del 7/04/2003 n. 87 pubblicato sulla G.U. n. 94 del 23/04/03: Attuazione della direttiva 2001/51/CE che integra le disposizioni dell'articolo 26 della Convenzione applicativa dell'Accordo di Schengen del 14/06/1985.
	Osservazioni in merito alla legge finanziaria del 2003 del Prof. Bonetti
	Legge 27/12/2002, n. 289, pubblicata sulla G.U. n. 305 del 31/12/2002 - S.O. n. 240: Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).
	Errata-Corrige, pubblicata sulla G.U. n. 277 del 26/11/2002: Comunicato relativo alle "note" riportate in calce alla legge 30 luglio 2002, n. 189, recante: "Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.". (Note riportate nel supplemento ordinario n. 173/L alla G. U. - serie generale - n. 199 del 26/8/2002).
	Testo definitivo nuova legge sull'immigrazione 30/07/2002, n. 189, pubblicato in G. U. n. 199 del 26/08/2002 S.O. n. 173
	Esame comparativo della legge 286/98 "Testo Unico" e della 39/90 con la nuova legge sull'immigrazione, del 30/07/2002 n. 189, pubblicata in G. U. n. 199 del 26/08/2002 S. O. n. 173
	Comunicato stampa di Oberdan Ciucci in merito all'approvazione della legge Bossi-Fini , Roma 11/07/2002
	Osservazioni del Prof. P.Bonetti in merito all'approvazione della legge Bossi-Fini
	Dibattito parlamentare sul testo DdL 795-B
	Testo integrale approvato dalla Camera il 04/06/2002, con le varie comparazioni di modifica al testo S.795, assegnato al Senato il 05/06/2002 con il n.795 B
	Comunicato stampa di Oberdan Ciucci in merito al DdL 2454 approvato alla Camera il 04/06/2002
	I° Commissione Affari Costituzionali - Resoconto del 9/05/2002 - ddl governativo n. 2454
	XI° Commissione Ministero del Lavoro - Resoconto di mercoledì 8 maggio 2002 - ddl governativo n. 2454
	Relazione di Oberdan Ciucci alla manifestazione Nazionale CISL sull'immigrazione del 20 marzo 2002
	Esame comparativo del testo del DdL presentato dal Governo all'esame del Senato, modificato e approvato nella seduta del 28/02/2002
	Ddl sull'immigrazione approvato dal Senato della Repubblica il 28 febbraio 2002 ed assegnato alla Camera dei Deputati n° 2454
	Esame comparativo della legge 40/98 e successive modifiche con il testo approvato dal Senato il 28/02/2002 ed assegnato alla camera dei Deputati n° 24542
	Osservazioni e proposte del CNEL
	Audizione al Senato del 4/12/2001- Proposte CISL sull'immigrazione
	Lettera dei Segretari CGIL, CISL E UIL al Presidente del Consiglio dei Ministri del 26/11/2001
	Lettera ANOLF al Vice Presidente del Consiglio dei Ministri Camera e Senato
	Ddl sull'immigrazione approvato dal Governo Italiano il 12 ottobre del 2001 e presentato al Senato il 2/11/2001 con il n° 795
	Esame comparativo del ddl italiano n.795 presentato al Senato il 02/11/2001 con le proposte del Prof. L. Melica e del Prof. P. Bonetti
	Esame comparativo del DdL del Governo italiano esaminato nella riunione del Consiglio dei Ministri del 14/09/2001 e presentato al Senato della repubblica il 2/11/2001 - XIV legislatura - ddl n° 795 con la legislazione vigente

 

DISEGNO DI LEGGE SULL'IMMIGRAZIONE

registrato dal Senato della Repubblica con n° 795

presentato:

dal Presidente del Consiglio dei ministri	BERLUSCONI
dal vice Presidente del Consiglio dei ministri	FINI
dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali	MARONI
dal Ministro degli affari esteri	RUGGIERO
dal Ministro dell'interno	SCAJOLA
dal Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione	BOSSI
e dal Ministro per le politiche comunitarie	BUTTIGLIONE
di concerto col Ministro della giustizia	CASTELLI
col Ministro dell'economia e delle finanze	TREMONTI
col Ministro delle attività produttive	MARZANO
col Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca	MORATTI
col Ministro della difesa	MARTINO
col Ministro delle infrastrutture e dei trasporti	LUNARDI
col Ministro della salute	SIRCHIA
col Ministro per gli affari regionali	LA LOGGIA
col Ministro per i beni e le attività culturali	URBANI
col Ministro per le pari opportunità	PRESTIGIACOMO
e col Ministro per l'innovazione e le tecnologie	STANCA

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 2 NOVEMBRE 2001

Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo

RELAZIONE:

Onorevoli Senatori. - Negli ultimi decenni si sono determinati gravi squilibri nel bacino del Mediterraneo con un flusso migratorio di vastissime dimensioni che investe tutti i paesi dell'Europa Occidentale e in particolare l'Italia. Il 23 e 24 marzo 1987, tra l'altro, si sono riuniti a Tunisi i Ministri del lavoro di Italia, Tunisia, Algeria, Egitto, Francia, Grecia, Jugoslavia, Marocco, Spagna e Turchia, i rappresentanti della Lega Araba, dell'Ufficio internazionale del lavoro, e della Comunità europea allo scopo di precisare un'intesa globale in relazione alla politica del mercato del lavoro.
I gravi squilibri di una sproporzionata crescita demografica in rapporto alla crisi della occupazione, creano ineguaglianze distributive tra i paesi della sponda nord e quelli della sponda sud del Mediterraneo. Secondo le tendenze di accrescimento demografico, da allora (1987) al 2015 la popolazione dei paesi dell'Unione europea aumenterebbe di 13 milioni di unità, mentre quella dei paesi rivieraschi del sud supererebbe i 170 milioni. Dal 1987 non si è attuato un piano operativo adeguato e si sono aggravate situazioni già spaventose dagli sviluppi difficilmente arrestabili ed implicanti problemi certamente non risolvibili soltanto con strumenti drastici, quale l'espulsione degli immigrati clandestini.
Il 14 ottobre 1995, davanti all'Unione interparlamentare di Bucarest, è stato prodotto un testo approvato da 127 paesi, che prevede un intervento internazionale dell'Europa a favore dell'Africa con investimenti economici curati dall'Europa. Il recente vertice euro-africano svoltosi a Il Cairo sul problema della cancellazione dei debiti dei popoli africani non è riuscito a pervenire ad un risultato positivo. Ulteriori spinte a migrazioni di grandi proporzioni provengono dai focolai bellici in atto presenti sul globo terrestre. Non si ferma, dunque, il pericolo di una vera invasione dell'Europa da parte di popoli che sono alla fame, in preda ad una inarrestabile disoccupazione o a condizioni di sottoccupazione. Non si può, di converso, pensare di arrestare questo flusso migratorio ed il conseguente stato di illegalità diffusa con sanatorie indiscriminate.
Nel frattempo si accrescono in Italia le dimensioni del lavoro prestato "in nero", lo sfruttamento di ogni tipo di manodopera e la sua utilizzazione per ogni sorta di traffico illecito, compreso quello della droga, oltre al coinvolgimento degli immigrati in ogni forma di violenza, anche ipotizzabile, purtroppo, in scenari terroristici. È indispensabile, dunque, affrontare il problema di fondo, concernente l'immigrazione clandestina, in vario modo, ma, comunque, con determinazione. Innanzitutto occorre dare nuovo impulso produttivo ai paesi più poveri, cercando di ridurre le enormi differenziazioni economiche che si sono create all'interno dell'area mediterranea in un confronto internazionale, per elaborare un progetto diretto ad attuare una effettiva cooperazione e una politica globale per l'occupazione, rispettando un principio che è assoluto, quale vera espressione di civiltà, e, cioè, che "ogni uomo non può essere sradicato dalla propria terra per motivi di lavoro".
Nell'attesa, pertanto, di organizzare un Convegno internazionale del lavoro e della cooperazione con la partecipazione dei Ministri del lavoro e degli affari esteri dell'Unione europea, di quelli nord africani e dei rappresentanti della Lega Araba, anche sulla base delle precedenti prese di posizione del parlamento italiano del 22 febbraio 1990 e del 19 ottobre 1994 e dell'Unione interparlamentare di Bucarest del 14 ottobre 1995 per discutere e attuare un piano trentennale di investimenti, iniziando dal Nord Africa, per dare lavoro a 20 milioni di africani in Africa, il presente disegno di legge si propone il fine di rivedere sistematicamente la legislazione italiana concernente gli stranieri. Si tratta di uno specifico impegno assunto nel programma di Governo, finalizzato a razionalizzare e coordinare il fenomeno migratorio in relazione al suo trattamento sul piano del diritto interno.
Il provvedimento intende realizzare un intervento ampio ed organico sui principali testi legislativi concernenti gli stranieri provenienti da paesi non appartenenti all'Unione europea (il testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ed il decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39 (cosiddetta legge Martelli).
L'esigenza di innovare profondamente l'attuale disciplina in materia di immigrazione, ad oltre tre anni dall'entrata in vigore del citato testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, costituisce oramai una necessità ineludibile, unanimemente avvertita, tra coloro che, a vario titolo, operano nelle istituzioni e nella società civile e che si trovano nell'impossibilità di offrire soluzioni adeguate alle molteplici problematiche che il fenomeno dell'immigrazione extracomunitaria ha sviluppato nel nostro paese.
La linea guida seguita dal provvedimento è quella di giustificare l'ingresso e la permanenza sul territorio nazionale dello straniero per soggiorni duraturi solo in relazione all'effettivo svolgimento di un'attività lavorativa sicura e lecita, di carattere temporaneo o anche di elevata durata. In questo ambito sono garantite adeguate condizioni di lavoro e di alloggio, collegando il contratto di lavoro ad un impegno del datore di lavoro nei confronti del lavoratore e dello Stato e rendendo sempre possibile il rientro volontario nel paese di origine, mediante una garanzia dei mezzi necessari.
Il disegno di legge tiene conto, oltre che dei mutamenti in corso del fenomeno in Italia e in Europa, della proposta di direttiva attualmente al vaglio del Consiglio europeo.
Gli elementi qualificanti della iniziativa del Governo concernono:

a) l'orientamento della cooperazione internazionale e degli aiuti a favorire l'adozione, da parte degli Stati non appartenenti all'Unione Europea, di politiche di effettivo contrasto dello sfruttamento criminale dell'immigrazione clandestina, e, quindi, di condivisione degli obiettivi di lotta al traffico degli esseri umani anche quando questi ultimi sono impiegati in traffici di droga, di armi e di prostituzione;

b) l'integrazione del cittadino extracomunitario, fondata sul reale inserimento nel mondo del lavoro. Sotto questo profilo, ed in linea con la suindicata proposta di direttiva europea, viene prevista la nuova figura del contratto di soggiorno per lavoro, caratterizzato dalla prestazione da parte del datore di lavoro di una garanzia di adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero nonchè dall'impegno dello stesso datore di lavoro al pagamento delle spese di rientro del lavoratore medesimo. Tale contratto diviene requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Con il sistema delineato, all'immigrato non comunitario si punta a garantire condizioni di vita e di lavoro decorose, invece della mera iscrizione nelle liste di collocamento, e lo si inserisce e conserva in un circuito di legalità che riduce i rischi di eventuali opere di reclutamento da parte della criminalità. La stipula del contratto di soggiorno avviene presso lo sportello unico per l'immigrazione, appositamente istituito presso la prefettura - ufficio territoriale del Governo non solo per facilitare l'incontro fra domanda ed offerta di lavoro, ma anche al fine di snellire gli adempimenti burocratici connessi;

c) la durata del permesso di soggiorno per lavoro viene commisurata alla durata del relativo contratto di soggiorno per lavoro;

d) la determinazione delle quote di ingresso per motivi di lavoro viene predisposta anche con decreti infrannuali in base ai dati sull'effettiva richiesta di lavoro, prevedendo, tra l'altro, quote riservate ai lavoratori di origine italiana residenti in paesi non comunitari;

e) la soppressione dell'istituto dello sponsor, che, nella sua attuazione, non ha raggiunto l'obiettivo di favorire l'effettivo ingresso nella realtà lavorativa dei lavoratori stranieri. È contestualmente introdotta una disposizione che privilegia gli stranieri che hanno svolto un percorso formativo nei loro paesi di origine, sulla base di programmi di formazione professionale approvati da enti e pubbliche amministrazioni italiane;

f) l'immediata operatività dell'espulsione dell'irregolare, con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, in modifica delle vigenti disposizioni che prevedono un provvedimento preventivo di intimazione a lasciare il territorio dello Stato secondo un criterio che, nella sua applicazione, si è rivelato una forma per eludere sostanzialmente l'effettiva espulsione;

g) la razionalizzazione dei ricongiungimenti familiari, in particolare, eliminando la possibilità per lo straniero di ricorrere all'istituto del ricongiungimento familiare per i parenti entro il terzo grado;

h) una procedura semplificata per il riconoscimento del diritto di asilo, garantendo la tutela da discriminazioni di qualsiasi tipo, ma al tempo stesso evitando che l'asilo sia impropriamente utilizzato per aggirare le disposizioni sull'immigrazione;

i) il coordinamento ed il monitoraggio della normativa attraverso un apposito Comitato nazionale, che viene istituzionalizzato.
Fra gli strumenti normativi introdotti assume particolare rilevanza la previsione volta a collegare direttamente il permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato alla nuova figura del contratto di soggiorno. Il Governo ha inteso assicurare che il datore di lavoro offra idonee garanzie in ordine alla sistemazione alloggiativa dello straniero e alle eventuali spese per il rientro nel paese di origine.
Infine il disegno di legge pone mano ad un vecchio problema ancora irrisolto. In attesa di una disciplina organica in materia di diritto di asilo, che si ritiene comunque di rinviare a quando saranno definite le procedure minime - identiche per tutta l'Unione europea - attualmente in discussione a Bruxelles, mutuando proprio le norme attualmente al vaglio del Consiglio europeo, il Governo ha ritenuto almeno di risolvere il problema costituito dalla domande di asilo realmente strumentali, ossia presentate al solo scopo di sfuggire all'esecuzione di un provvedimento di allontanamento ormai imminente. Finora la normativa vigente - l'articolo 1 della cosiddetta legge Martelli - imponeva non solo la sospensione del provvedimento di allontanamento, ma anche la concessione di un permesso di soggiorno provvisorio in attesa del giudizio della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato che non sarebbe mai arrivato in quanto circa il novanta per cento dei presentatori di queste domande strumentali facevano poi perdere le loro tracce. La disciplina introdotta, invece, precedendo l'approvazione della direttiva in esame, instaura - per quelle domande che si ritengono manifestamente infondate - una "procedura semplificata" che si concluderà entro i tempi previsti per il trattenimento nei centri di permanenza temporanei.
In particolare:
l'articolo 1 reca misure agevolative in materia fiscale al fine di favorire le elargizioni per iniziative di carattere umanitario nei paesi non appartenenti all'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e orienta, nel quadro degli accordi internazionali, la cooperazione internazionale e gli aiuti non a scopo umanitario, all'adozione, da parte dei paesi non appartenenti all'Unione europea, di politiche di attiva collaborazione finalizzate a contrastare efficacemente le organizzazioni criminali operanti nell'immigrazione clandestina, nello sfruttamento della prostituzione, nel traffico di stupefacenti e di armamenti nonchè in materia di cooperazione giudiziaria.
L'articolo 2 prevede la costituzione di un Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio dell'attuazione delle norme contenute nel citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998. È questa una grave lacuna della normativa vigente alla quale si è tentato, fino ad ora, di sopperire con provvedimenti amministrativi di dubbia efficacia. Il citato testo unico è una normativa complessa che prevede molteplici provvedimenti interministeriali per la sua attuazione. Un tavolo di lavoro, diviso nei livelli politico ed amministrativo servirà, senz'altro, a dirimere problemi insorti ed a facilitare quella collaborazione tra le diverse amministrazioni pubbliche interessate che dovrebbe essere la regola in ogni Stato moderno, considerato che il cittadino chiede e pretende il soddisfacimento delle sue aspettative dallo Stato senza distinzione fra i compiti dei diversi Ministeri o di altre amministrazioni assimilate.
L'articolo 3 anticipa al 31 dicembre dell'anno precedente a quello al quale il decreto di programmazione di ingressi si riferisce il termine per la sua emanazione. Ciò al fine di evitare ritardi che si ripercuotano sull'efficacia del sistema. Inoltre, viene sostituita la disposizione per la quale, in caso di mancata emanazione del decreto di programmazione dei flussi di lavoro, valgono le quote dell'anno precedente, con una presunzione che non ha ragione di essere.
L'articolo 4 innova profondamente nella disciplina dell'ingresso per lavoro. Infatti, accanto ai normali requisiti per l'ingresso, il permesso di soggiorno potrà esser rilasciato solo ad avvenuta stipula di un "contratto di soggiorno per lavoro", incontro della volontà del datore di lavoro e del lavoratore, certificato, all'estero, dalla nostra rappresentanza diplomatica o consolare. La medesima certificazione sarà rilasciata, sempre dalla rappresentanza diplomatica o consolare e prima dell'ingresso dello straniero sul territorio nazionale, per l'accertamento dei requisiti per lo svolgimento di un lavoro autonomo. Una particolare cautela è stata posta per evitare contraffazioni dei documenti di ingresso e soggiorno, sia prevedendo particolari caratteristiche degli stessi, sia introducendo una particolare fattispecie criminosa.
L'articolo 5 istituisce la nuova fattispecie civile del contratto di soggiorno per lavoro stipulato fra un datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia ed un prestatore di lavoro, cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea o apolide, da sottoscriversi presso lo sportello unico per l'immigrazione, istituito presso ciascuna prefettura - ufficio territoriale del Governo, mediante il quale si prevede, a pena di nullità, la garanzia da parte del datore di lavoro di un'adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore nonchè l'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di rientro del lavoratore nel paese di provenienza.
L'articolo 6, rispettando il disposto dell'articolo 5, paragrafo 2, della proposta di direttiva comunitaria riguardante le condizioni d'ingresso per lavoro dei cittadini extracomunitari (proposta di direttiva CNS-2001/0154), dà la possibilità allo straniero che si trova legalmente in Italia ad altro titolo, di stipulare comunque il contratto di soggiorno con il datore di lavoro.
L'articolo 7 pone una sanzione all'obbligo, già previsto dal citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, di comunicazione all'autorità di pubblica sicurezza dell'ospitalità concessa allo straniero o della sua assunzione.
L'articolo 8 eleva da cinque a sei anni il periodo di soggiorno necessario ad ottenere la carta di soggiorno. Appare questo un periodo di tempo più congruo per verificare il complessivo inserimento dello straniero.
L'articolo 9 riafferma in capo al Ministro dell'interno il coordinamento dei controlli alle frontiere.
L'articolo 10 rende più stringenti le norme poste a contrasto del favoreggiamento all'immigrazione clandestina. La lettera d), in particolare, introduce la possibilità per navi militari o in servizio di polizia, di fermare, sottoporre ad ispezione ed eventualmente sequestrare imbarcazioni in acque nazionali o nella zona contigua alle acque internazionali, conducendole in un porto dello Stato allorchè si abbia fondato motivo che siano adibite al trasposto di clandestini. Per quanto compatibili le norme si applicano anche ai controlli concernenti il traffico aereo.
L'articolo 11 capovolge l'attuale impostazione della disciplina dell'espulsione. Se nella disciplina vigente del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 l'espulsione è, di regola, effettuata mediante intimazione e, solo in determinati casi, con l'accompagnamento alla frontiera con la conseguenza che la maggior parte degli intimati in realtà non ottempera all'ordine di lasciare il territorio nazionale, con le modificazioni introdotte l'espulsione con accompagnamento alla frontiera diviene la regola ordinaria. L'intimazione resta in alcuni limitati casi di mancato rinnovo del permesso di soggiorno, assistita comunque dalla possibilità di trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporaneo.
Il periodo di divieto di reingresso nel territorio dello Stato in caso di espulsione, è elevato a dieci anni; tuttavia, tale termine è temperato dalla possibilità di una sua riduzione, fino a cinque anni, in fase di adozione del decreto di espulsione, tenuto conto della complessiva condotta dell'interessato nel periodo di permanenza in Italia.
L'articolo 12 detta nuove norme sull'esecuzione dell'espulsione. L'esperienza ha dimostrato che i trenta giorni ora previsti come termine massimo per il trattenimento nei centri di permanenza temporanea non sono sufficienti per assicurare il riconoscimento del clandestino, presupposto indispensabile del suo rimpatrio. Il nuovo termine di sessanta giorni dovrebbe consentire il riconoscimento della quasi totalità dei trattenuti.
L'articolo 13 reca disposizioni in tema di espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione. La norma prevede che lo straniero entrato illegalmente in Italia e detenuto in via definitiva con una pena, anche residua, di due anni, possa essere espulso in alternativa alla residua pena da scontare. Qualora rientri illegalmente nel territorio dello Stato, è nuovamente assoggettato a detenzione.
L'articolo 14 reca ulteriori specificazioni per la stesura del decreto di programmazione dei flussi che devono altresì essere predisposti in base ai dati sulla effettiva richiesta di lavoro suddivisi per regioni e per bacini provinciali d'utenza ed elaborati dall'anagrafe informatizzata del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
L'articolo 15, nel sostituire l'intero articolo 22 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, istituisce, in ogni provincia, presso la prefettura - ufficio territoriale del Governo, uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato; inoltre, detta la disciplina, nonchè le modalità operative per la sottoscrizione da parte del lavoratore straniero del contratto di soggiorno per lavoro subordinato. Tra gli adempimenti dello sportello unico, è prevista anche l'acquisizione e la comunicazione agli uffici consolari del codice fiscale dell'immigrato ai fini del rilascio del visto di ingresso.
L'articolo 16 prevede titoli di prelazione nel collocamento dei lavoratori stranieri derivanti dall'aver frequentato corsi di istruzione e di formazione professionale organizzati nei paesi di origine da enti abilitati.
L'articolo 17 detta disposizioni in materia di lavoro stagionale con le quali si provvede a coordinare tale fattispecie di lavoro con la nuova procedura indicata dall'articolo 15.
L'articolo 18 prevede la revoca del permesso di soggiorno e l'espulsione dello straniero a seguito di condanna con provvedimento irrevocabile per i reati di produzione, smercio o distribuzione di prodotti falsi, contraffatti o in violazione delle norme di tutela del diritto di autore.
L'articolo 19 demanda al Ministro per i beni e le attività culturali il compito di determinare il limite massimo annuale di ingresso degli sportivi stranieri che svolgano attività sportiva a titolo professionistico o comunque retribuita.
L'articolo 20 limita le fattispecie del ricongiungimento familiare al coniuge ed ai figli minori. Modula diversamente il ricongiungimento del genitore a carico, prevedendo l'ipotesi dell'impossibilità di altro sostegno nel paese di origine.
L'articolo 21 precisa che l'accesso alle misure di integrazione sociale è riservato agli stranieri che dimostrino di essere in regola con le norme che disciplinano il soggiorno in Italia.
L'articolo 22 reca una norma generale resa necessaria dalla nuova organizzazione e denominazione delle strutture periferiche dello Stato.
L'articolo 23 prevede la revoca del permesso di soggiorno nelle ipotesi di matrimonio simulato e finalizzato unicamente ad ottenere la possibilità di soggiornare in Italia.
Il Capo II (articoli 24 e 25) disciplina la revisione delle norme in materia di diritto d'asilo introducendo una procedura semplificata per il riconoscimento del diritto anche al fine di non consentire che tale istituto sia utilizzato impropriamente, al solo scopo di procrastinare o di evitare un provvedimento di allontanamento per irregolarità di soggiorno.
Il riconoscimento dello status di rifugiato è, infatti, tuttora regolato dall'articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39 (cosiddetta legge Martelli). Tale normativa prevede che a coloro che presentino una domanda di asilo - indipendentemente dalla posizione di regolare, irregolare, sottoposto a procedimento di allontanamento o altro - sia concesso un permesso di soggiorno in attesa della definizione della richiesta.
In sede europea è in discussione un progetto di direttiva che regola lo standard minimo delle procedure che gli Stati membri devono adottare per il riconoscimento dello status di rifugiato (proposta di direttiva CNS - 2000/0238, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità europea n. C062 E del 27 febbraio 2001). Tale progetto prevede, all'interno del principio generale della non trattenibilità dei richiedenti asilo per il mero fatto di esaminare la loro istanza, alcune eccezioni (articolo 11), nonchè una cosiddetta procedura semplificata (articolo 27 e seguenti) per esaminare quelle domande che si presumono manifestamente infondate; l'esito sfavorevole di questa procedura semplificata, salvo l'obbligo di rispondere (articolo 33, paragrafo 3) - anche negativamente - all'istanza del richiedente asilo che chiede di rimanere sul territorio nazionale per tutta la durata dell'eventuale ricorso, non impone agli Stati membri di sospendere gli effetti di una decisione sfavorevole di primo grado in attesa dell'esito del ricorso.
In attesa di una disciplina organica sul diritto di asilo, il disegno di legge intende correggere l'obbligatorietà della concessione del permesso di soggiorno contenuto nell'articolo 1 della cosiddetta legge Martelli, mutuando proprio dalla proposta di direttiva attualmente in discussione a Bruxelles i casi in cui è possibile trattenere il richiedente asilo, nonchè la possibilità di allontanamento dopo il primo grado concessa dalla procedura accelerata.
Sono così disciplinate diverse fattispecie per le quali è possibile trattenere o continuare a trattenere i richiedenti asilo, sulla base di un procedimento - quale quello conseguente alla violazione delle norme di ingresso sul territorio - già avviato prima della richiesta di asilo. Il trattenimento dovrebbe permanere fino all'esito della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato. Affinchè tale procedura semplificata sia efficace, è necessario che essa sia completata prima dello scadere del termine previsto per il trattenimento. Per tale ragione si è reso necessario potenziare la Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato denominata ora "Commissione nazionale per il diritto di asilo", istituendo altresì apposite commissioni territoriali in sede decentrata. La Commissione nazionale ha compiti di indirizzo e coordinamento delle commissioni territoriali, formazione e aggiornamento dei componenti delle stesse, raccolta di dati statistici nonchè poteri decisionali in tema di revoche e cessazione degli status concessi.
Il Capo III (articoli 26 e 27) contiene le disposizioni concernenti l'entrata in vigore e la predisposizione dei regolamenti di attuazione ed integrazione del provvedimento, nonchè una precisazione in merito all'assenza di oneri finanziari per l'attuazione degli articoli 2, 4, 14, 15 e 16.
È stata, inoltre, introdotta una norma, a carattere transitorio, che consente al sindaco in particolari situazioni di emergenza di disporre l'alloggiamento nei centri di accoglienza di cui all'articolo 40 del citato testo unico, di stranieri non in regola con le disposizioni sull'ingresso e sul soggiorno nel territorio italiano.
È, infine, individuata la copertura finanziaria degli oneri derivanti dall'attuazione degli articoli 11, comma 3, 12, comma 1 e 25.
Sul testo normativo è stato acquisito il parere della Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
Le regioni, in tale sede, hanno avanzato la richiesta di una loro partecipazione al Comitato per il coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni della legge, nonchè al Gruppo tecnico di lavoro (articolo 2). Tale duplice richiesta è stata sostanzialmente accolta mediante la previsione che un presidente di regione o di provincia autonoma, designato dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e tre esperti designati dalla Conferenza unificata facciano parte, rispettivamente, del suddetto Comitato e del Gruppo tecnico di lavoro.
Non è stato possibile accogliere la richiesta che il decreto-flussi (articolo 3) sia determinato "con l'accordo delle regioni e delle province autonome", in quanto tale previsione avrebbe determinato uno stravolgimento dell'impianto della legge. Peraltro, è stato previsto che, prima di procedere alla determinazione del decreto-flussi, siano sentiti sia il Comitato per il coordinamento e il monitoraggio della legge, cui partecipa un rappresentante regionale, sia la Conferenza unificata. In tali sedi, le regioni possono avanzare le loro proposte.
All'articolo 14, si è accolta la richiesta di far riferimento, in sede di predisposizione dei decreti di programmazione dei flussi di ingresso, ai dati suddivisi, oltre che per regioni, anche per bacini provinciali di utenza, conformemente alla ripartizione di competenze delineate dal decreto legislativo n. 23 dicembre 1997, n. 469.
Non è stato possibile introdurre nel testo, la richiesta (articolo 15), formulata anche dall'Unione delle province d'Italia (UPI), di istituire lo sportello unico per l'immigrazione presso i Centri dell'impiego (competenza provinciale), anzichè presso l'ufficio territoriale del Governo (istituito ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300) poichè le nuove competenze attribuite a tale ufficio sono strettamente connesse all'ingresso dello straniero nel territorio dello Stato e sono pertanto preordinate alla disciplina dell'immigrazione ed alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, materie riservate alla competenza statale.
È stata, invece, recepita la proposta di un maggiore ruolo delle regioni e delle province autonome nell'ambito dei programmi concernenti le attività di istruzione e di formazione professionale da svolgersi nei paesi di origine (articolo 16). In particolare, si è prevista:
a) la possibilità che a tali programmi partecipino tanto nella fase propositiva quanto in quella realizzativa i predetti enti;
b) l'introduzione di un apposito comma nel quale sono individuate le finalità della predetta attività, indirizzata all'inserimento lavorativo mirato nei settori produttivi italiani che operano sia all'interno dello Stato che nei paesi di origine nonchè allo sviluppo di attività produttive o imprenditoriali autonome nei paesi di origine.
Quanto al finanziamento di tali iniziative, che nell'emendamento della Conferenza unificata veniva demandato allo Stato, non si è ritenuto di poter dare seguito alla proposta in considerazione degli oneri di bilancio e dei conseguenti problemi di copertura finanziaria che avrebbe comportato.
Per quanto riguarda le richieste formulate e trasmesse dall'Associazione nazionale comuni italiani (ANCI), è stata accolta la proposta di una partecipazione presso il Gruppo di lavoro di rappresentanti indicati dalla Conferenza unificata nonchè la richiesta che, prima di procedere alla determinazione del decreto-flussi, sia acquisito il parere del predetto organo.
Non è stata recepita la proposta di ridurre a cinque il numero degli anni richiesti per la carta di soggiorno ( anzichè i sei indicati nell'articolo 8), dal momento che non sarebbe in linea con l'indirizzo di politica legislativa a cui è improntato l'intero provvedimento.
Relativamente alla richiesta di non sopprimere la disposizione contenuta nell'articolo 40 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 che attribuisce al sindaco la possibilità di intervenire in materia alloggiativa nelle situazioni di emergenza, si è dato seguito mediante l'introduzione di una disposizione transitoria (articolo 26, comma 3) in base alla quale, fino alla realizzazione di una adeguata rete di centri di permanenza temporanea e di assistenza - da accertare da parte del Ministro dell'interno, previo parere del Comitato per il monitoraggio della legge -, il sindaco conserva poteri di intervento in situazioni di particolare gravità; sono, tuttavia, fatte salve le disposizioni sull'allontanamento dal territorio dello Stato degli stranieri non in regola.
Non è stato possibile accogliere la richiesta concernente l'istituzione di un "Fondo nazionale per il rimpatrio volontario ed assistito" in considerazione degli oneri che sarebbero derivati alla finanza pubblica e che non avrebbero trovato la necessaria copertura.
Le proposte in ordine alla cosiddetta "chiamata professionale" non sono state accolte in quanto reintrodurrebbero, in sostanza, l'istituto dello sponsor che si è voluto abolire per i risultati negativi che lo stesso ha prodotto.
Per il più volte richiamato motivo della mancanza di una copertura finanziaria non è stata altresì accolta la richiesta di istituire presso il Ministero dell'interno un apposito "Fondo per le politiche sull'asilo".
È stata recepita la richiesta di inserire nelle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato un rappresentante dell'ACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati). È stata, infine, accolta la richiesta che il rappresentante dell'ente territoriale non sia designato dalla Conferenza unificata, ma dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali, atteso il carattere locale delle predette Commissioni. In considerazione della circostanza che il numero dei componenti delle stesse poteva risultare paritario (è infatti prevista solo in via eventuale la partecipazione di un quinto membro designato dal Ministero degli esteri) si è previsto che in caso di parità prevalga il voto del presidente.

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

1) Necessità dell'intervento normativo e impatto sulla normativa vigente
Ad oltre tre anni dalla data di entrata in vigore del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si interviene sistematicamente al fine di riconsiderare, in maniera complessiva, l'attuale disciplina in materia di immigrazione. L'intervento deve ritenersi profondamente organico sulla complessiva disciplina legislativa concernente gli stranieri (descritti dall'articolo 1, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998), e, cioè, i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea nonchè gli apolidi. A tal fine, si è tenuto conto anche delle proposte di direttiva attualmente al vaglio del Consiglio europeo.
Le linee portanti del provvedimento sono fondamentalmente mirate a coniugare la permanenza dell'immigrato nel territorio dello Stato con l'espletamento attuale o futuro di un'attività lavorativa.
A tale scopo è stato disegnato, in primo luogo, il nuovo istituto del "contratto di soggiorno per lavoro", requisito essenziale per ottenere il rilascio del relativo permesso di soggiorno, che introduce nell'ordinamento una figura tipica di contratto di lavoro, nel quale sono obbligatoriamente presenti, a pena di nullità, la garanzia abitativa e l'obbligazione ad apprestare i mezzi necessari al reimpatrio dello straniero. La stipula del contratto avviene presso l'istituendo sportello unico per l'immigrazione della provincia nella quale risiede o ha sede legale il datore di lavoro.
È questa una seconda rilevante innovazione sotto il profilo organizzativo: tale sportello è istituito presso l'ufficio territoriale del Governo ed ha competenza sull'intero procedimento relativo all'assunzione dei lavoratori stranieri, presupposto, come si è detto, per lo stabile e legale ingresso dello straniero nel territorio statale.
In terzo luogo, il testo legislativo rivede il sistema di determinazione delle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale e per lavoro autonomo (cosiddetto decreto flussi). Al fine di realizzare effettivamente gli scopi sottesi all'adozione del relativo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la data della sua adozione è stata fissata entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento. Peraltro, qualora se ne ravvisi la necessità, è stata prevista l'adozione di ulteriori decreti infrannuali. In caso di mancata pubblicazione del decreto suddetto, provvede, in via transitoria, il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto nel limite delle quote stabilite per l'anno precedente.
Preordinato a garantire il miglior funzionamento del sistema è l'istituzione del Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio, presieduto dal Presidente o dal Vicepresidente del Consiglio dei ministri e composto dai Ministri interessati alle singole questioni trattate nonchè da un presidente di regione o di provincia autonoma designato dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome.
Il testo contiene, inoltre, la revisione del sistema di espulsione dello straniero irregolarmente entrato o soggiornante. In sostituzione delle attuali norme che prevedono, salvo talune ipotesi, la preventiva intimazione a lasciare il territorio dello Stato e che si sono rivelate non idonee a conseguire gli effetti prefissati per il costante inadempimento dell'obbligo a lasciare il paese, la nuova disciplina prevede che l'espulsione sia disposta, in ogni caso, con accompagnamento alla frontiera mediante decreto motivato immediatamente esecutivo.
Nelle disposizioni che richiamano le competenze delle strutture ministeriali in materia di extracomunitari si è tenuto conto degli interventi normativi successivi alla data di entrata in vigore del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, ed in particolare del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, di riforma del Governo che, tra l'altro, all'articolo 11, ha previsto l'istituzione dell'ufficio territoriale del Governo, disciplinato con successivo decreto del Presidente della Repubblica 17 maggio 2001, n. 287. In proposito, si evidenzia l'istituzione, presso tale ufficio, dello sportello unico per l'immigrazione, previsto dall'articolo 15 del disegno di legge, nonchè l'articolo 22, con il quale si è precisato che la locuzione "ufficio periferico del Ministero del lavoro", ricorrente nel citato testo unico n. 286 del 1998, va ora sostituita con quella "prefettura-ufficio territoriale del Governo".
2) Elementi di drafting normativo
Per introdurre la nuova disciplina si è fatto ricorso alla tecnica della novella legislativa, apportando modificazioni ed integrazioni direttamente sul citato testo unico 25 luglio 1998, n. 286, e sul decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, in materia di "asilo" attualmente vigenti, anche al fine di non allargare ingiustificatamente il numero delle fonti normative.
Ogni articolo contenuto nel disegno di legge va, quindi, a modificare, a sostituire o ad aggiungere disposizioni contenute nei citati atti normativi. Tutte le disposizioni hanno una rubrica che richiama quella della norma su cui si va ad incidere.
Per quanto concerne i nuovi istituti introdotti dal provvedimento si è fatto ricorso all'inserimento di apposite disposizioni aggiuntive: a tal proposito si richiama l'articolo 2, che introduce nel citato testo unico n. 286 del 1998, l'articolo 2-bis (Comitato per il coordinamento e il monitoraggio); l' articolo 5, che introduce nel medesimo testo unico l'articolo 5-bis (contratto di soggiorno per lavoro subordinato); l'articolo 25 che introduce gli articoli da 1-bis a 1-septies nel decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, in materia di diritto di asilo.
3) Analisi della compatibilità dell'intervento.
3.1)Compatibilità con la normativa comunitaria:
Non sono vigenti disposizioni comunitarie in contrasto con quelle recate dal disegno di legge.
Si è, comunque, tenuto conto anche delle proposte di direttiva comunitaria presentate dalla Commissione al Consiglio, attualmente in fase di definizione ed in particolare:
della proposta recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (2000/0238-CNS);
della proposta di direttiva relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo (2001/0154 CNS);
della proposta di direttiva relativa al diritto al ricongiungimento familiare (9019/01).
3.2) Compatibilità con le competenze degli enti territoriali
È stato rispettato il riparto di competenze tra lo Stato e gli enti territoriali, in quanto la materia dell'immigrazione è riservata dall'articolo 1, comma 3, lettera f), della legge 15 marzo 1997, n. 59, in via esclusiva alla competenza dello Stato. Tale riparto, peraltro, non risulterà modificato dall'entrata in vigore della legge costituzionale di modifica del Titolo V della Costituzione.
Si è inteso, altresì, rispettare le competenze in materia di collocamento dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea, demandate alle province dal decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469. L'istituzione dello sportello unico per l'immigrazione presso l'ufficio territoriale del Governo, infatti, non incide sulle competenze provinciali, in quanto le nuove funzioni ad esso demandate sono strettamente connesse all'ingresso dello straniero nel territorio dello Stato e sono, pertanto, preordinate alla disciplina dell'immigrazione nonchè alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, materie, quest'ultime, riservate alla competenza statale. Il provvedimento prevede, inoltre, il coinvolgimento degli enti territoriali sia nel Comitato che nel gruppo tecnico istituiti per il coordinamento ed il monitoraggio delle disposizioni in materia di immigrazione. Le regioni, partecipano, altresì, alla predisposizione ed organizzazione dei programmi di istruzione e di formazione professionale nei paesi di origine, finalizzati al rilascio di un titolo preferenziale ai fini della chiamata al lavoro
Viene, infine, prevista l'acquisizione del parere della Conferenza unificata in ordine al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di definizione delle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato anche per esigenze di carattere stagionale e per lavoro autonomo. Tale decreto è, peraltro, predisposto in base ai dati sulla effettiva richiesta di lavoro suddivisi per regioni e per bacini provinciali di utenza.
Nell'ambito delle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato è prevista la presenza anche di un rappresentante dell'ente territoriale designato dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
4) Conseguenze concernenti norme di rango secondario
L'intervento dovrà essere attuato mediante opportuna modifica delle disposizioni regolamentari contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394. A tale fine è stato previsto sia un termine di sei mesi per il necessario riallineamento delle disposizioni (articolo 26, comma 1), sia un termine più breve per la formulazione di tutte le norme regolamentari concernenti profili sostanzialmente "nuovi" (articolo 26, comma 2
Si evidenzia che risultano presentate al Parlamento alcune proposte di legge recanti riforma della disciplina dell'immigrazione. Il loro esame, peraltro, non risulta ancora avviato.

RELAZIONE TECNICA

A) Valutazioni relative alle misure fiscali

Articolo 1 (Cooperazione con Stati stranieri)

Con il comma, 1 lettera a), dell'articolo 1 del disegno di legge si dispone l'estensione della lettera i-bis) del comma 1 dell'articolo 13-bis del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 (TUIR), che prevede la possibilità di detrarre dall'imposta complessiva, sino ad un limite di 2.065,83 euro, i contributi versati ad ONLUS dalle persone fisiche, anche alle erogazioni liberali elargite in favore di iniziative missionarie ed umanitarie in Paesi non appartenenti all'OCSE, sviluppate da organismi individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Con il comma 1, lettera b), del medesimo articolo 1 si dispone, altresì, l'estensione della lettera c-sexies) del comma 2 dell'articolo 65 del TUIR, che prevede, per i soggetti IRPEG, la deducibilità, entro un limite di 2.065,83 euro o del 2 per cento del reddito d'impresa, delle erogazioni liberali effettuate in favore di ONLUS e delle iniziative missionarie ed umanitarie sopra indicate.
Dall'indagine sul settore non profit condotta a metà degli anni novanta da ricercatori dell'Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano e dall'Istituto per la ricerca sociale (IRS), si trae un ammontare complessivo delle contribuzioni private agli organismi operanti nell'ambito della cooperazione internazionale pari a circa 12,91 milioni di euro medi annui.
Si suppone, prudenzialmente, che il provvedimento in esame sia in grado di generare ulteriori liberalità di ammontare pari a circa 25,82 milioni di euro per tenere conto dell'inflazione e del carattere più ampio dei soggetti potenziali beneficiari delle erogazioni.
Per determinare l'impatto erariale è necessario distinguere le contribuzioni delle imprese da quelle delle persone fisiche.
Si ipotizza che il rapporto sia pari al 50 per cento, tenendo conto che le più consistenti elargizioni delle imprese sono ancora pareggiate dalla diffusione di quelle individuali.
Per le persone fisiche, si ottiene una contrazione erariale (12,91 milioni di euro x 19 per cento) pari a circa 2,58 milioni di euro in termini di competenza.
Per le persone giuridiche la perdita IRPEG, con un'aliquota del 36 per cento (per tenere conto dei soli contribuenti in utile), sarà pari a circa 4,65 milioni di euro in termini di competenza.
Ne consegue che la perdita di competenza complessiva sarà pari a circa 7,23 milioni di euro.
In termini di cassa, nell'ipotesi di un'introduzione della deduzione a partire dal 2002 avremo:

(importi espressi in milioni di euro)
2002	2003	2004
-	- 12,39	- 7,23

Articolo 15 (Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato e lavoro autonomo)

L'articolo in esame sostituisce interamente l'articolo 22 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. In particolare le principali variazioni apportate rispetto alla precedente stesura riguardano:
l'istituzione presso la prefettura, ufficio territoriale di Governo, di uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri;
la presentazione di idonea e dettagliata documentazione (secondo specifiche elencate) da parte del datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia;
la trasmissione delle informazioni in via telematica, a cura delle questure, all'ufficio finanziario competente.
È evidente che l'accentramento delle funzioni presso un unico sportello nonchè, e soprattutto, la formalizzazione della trasmissione dei dati dalle questure agli uffici finanziari competenti ha il potenziale effetto di produrre maggiori incroci e accertamenti e un effetto deterrente sull'evasione (sia ai fini contributivi che fiscali).
Da quanto emerge da un'elaborazione dell'Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL), su dati Unioncamere - Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Sistema informativo Excelsior 1999, il numero delle assunzioni previste nel biennio 1999-2000 di personale extracomunitario risulta essere pari a circa 200.589 unità; di queste il 51,2 per cento riguardano personale non qualificato e circa il 30,1 per cento è inerente alla categoria professionale di vendite e servizi per le famiglie.
Si perviene pertanto ad un numero di unità previste, per tali gruppi professionali, pari a circa 163.100 per il biennio considerato.
Ipotizzando che in tali specifici settori si manifesti l'effetto deterrente delle variazioni normative si avrà per il biennio considerato un numero di assunzioni previste di circa 163.100 unità, ovvero circa 81.550 assunzioni annue.
Al fine di valutare gli impatti sul gettito, si ipotizza che circa un 10 per cento delle sopra citate assunzioni emerga totalmente e che un restante 10 per cento sia da annoverarsi tra i lavoratori cosiddetti "grigi".

Emersione totale

Si stima che per gli 81.550 lavoratori stimati emergano circa 77,47 milioni di euro di retribuzioni corrisposte cui competono (considerando la prevalenza di collaborazioni domestiche) circa 10,33 milioni di euro di contribuzioni previdenziali.
Gli effetti sul gettito, in base a tali ipotesi, saranno i seguenti:

maggiori contributi INPS	+ 10,33 milioni di euro
deducibilità contributi INPS	- 1,03 milioni di euro
maggiori imposte (1).	+ 7,75 milioni di euro

Emersione parziale

Si ipotizza che la parziale emersione a carico di ulteriori 81.550 lavoratori produca effetti pari ad un terzo di quelli precedentemente stimati ovvero:

 

maggiori contributi INPS	+ 3,62 milioni di euro
deducibilità contributi INPS	-
maggiori imposte (1).	+ 1,55 milioni di euro

In definitiva l'intero provvedimento produrrebbe i seguenti effetti (dati di competenza annua):

 

maggiori contributi INPS	+ 13,94 milioni di euro
deducibilità contributi INPS	- 1,03 milioni di euro
maggiori imposte (1).	+ 9,30 milioni di euro

L'andamento di cassa delle sole variazioni fiscali (ovvero i complessivi 8,26 milioni di euro), nell'ipotesi che la norma decorra dal 2002, sarà il seguente (in milioni di euro):

2002	2003	2004
3,10	12,39	8,26

Le valutazioni di cui sopra tengono conto del fatto che la deducibilità dei contributi si manifesta in fase di autotassazione, ipotizzando che circa un terzo delle maggiori imposte si manifesti sotto forma di ritenute.

Il combinato effetto degli articoli 1 e 15 del disegno di legge può ritenersi, quindi, sostanzialmente neutrale nell'ambito della finanza pubblica.

B) Valutazioni relative agli interventi gestiti dal Ministero dell'Interno

Il disegno di legge introduce alcune rilevanti modifiche alle disposizioni contenute negli articoli 13 e 14 del testo unico del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.286, circa le modalità di esecuzione dell'espulsione amministrativa ed il trattenimento nei centri di permanenza temporanea, finalizzato all'attuazione dei provvedimenti di allontanamento.
In particolare, la disposizione contenuta nell'articolo 11, comma 1, lettera c), del disegno di legge mira, sotto il primo profilo, a capovolgere l'attuale impostazione dell'articolo 13 del decreto legislativo n. 286 del 1998, prevedendo che i provvedimenti di allontanamento dal territorio dello Stato siano eseguiti sempre con accompagnamento alla frontiera. L'unica eccezione è prevista per gli stranieri presenti in Italia con permesso di soggiorno scaduto di validità da oltre sessanta giorni, di cui non è stato chiesto il rinnovo, per i quali l'espulsione continua ad essere eseguita con intimazione ad abbandonare il territorio dello Stato.
Quanto al secondo profilo, le disposizioni contenute nel comma 1 dell'articolo 12 del disegno di legge consentono il trattenimento negli appositi centri dello straniero, destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, per un periodo massimo complessivo di sessanta giorni (in luogo degli attuali trenta).
Tali innovazioni legislative, mirate ad assicurare una maggiore effettività ai provvedimenti di espulsione e respingimento, implicano:
a) un incremento del numero degli stranieri, destinatari di espulsione amministrativa, che dovranno essere accompagnati alla frontiera a mezzo della Forza pubblica, che può essere quantificato in 10.000 persone il primo anno e 36.000 negli anni successivi, in connessione con la realizzazione di nuovi centri di permanenza temporanea;
b) un corrispondente aumento (36.000 unità) degli extracomunitari destinatari della misura del trattenimento nei centri di permanenza temporanea, con un soggiorno che dovrebbe aggirarsi di media intorno ai trenta giorni.

Nel dettaglio:

Articolo 11 (Espulsione amministrativa)

Il Dipartimento della pubblica sicurezza ha valutato che dall'attuazione della norma derivano i seguenti maggiori oneri:

Spese per acquisto dei titoli di viaggio per i cittadini stranieri allontanati

Il costo dei biglietti per il trasporto verso i Paesi di origine o provenienza dei cittadini stranieri destinatari dei provvedimenti di allontanamento dipende naturalmente dal tipo di vettore (aereo, marittimo, terrestre) e dalle destinazioni. Tenuto conto di ciò, si ritiene di poter calcolare il valore medio del biglietto in 413,17 euro. Ciò posto, l'onere aggiuntivo, destinato a gravare per l'esecuzione delle ulteriori 10.000 espulsioni coattive, può essere stimato in 4,13 milioni di euro il primo anno e in 14,87 milioni di euro per gli anni successivi (tabella 1).

Spese di missione relative ai servizi di scorta effettuati da personale delle Forze di polizia all'interno del territorio nazionale

L'esecuzione delle espulsioni coattive richiede in molti casi che il personale effettui all'interno del territorio dello Stato missioni per accompagnare gli stranieri presso le frontiere aeree, marittime, terrestri, nonchè per l'esecuzione dei trasferimenti verso i centri di permanenza temporanea. In tali servizi è generalmente impiegato in media un operatore dei ruoli non direttivi delle Forze di polizia per ogni straniero interessato al trasferimento e, pertanto, considerata una durata della missione pari a due giorni con un costo medio unitario di 214,85 euro, gli oneri aggiuntivi (gravanti sul capitolo 2505/1) assommano a 2,15 milioni di euro il primo anno ed a 7,73 milioni di euro in quelli successivi (tabella 2).

Spese di missione per il personale delle Forze di polizia impiegato in servizio di scorta all'estero

Per l'espulsione degli stranieri segnalati come pericolosi o che hanno opposto resistenza all'esecuzione dell'espulsione, si provvede ad assicurare un servizio di scorta a bordo di voli di linea, con l'impiego di due operatori di polizia dei ruoli non direttivi. Il costo delle missioni per operatore di polizia varia a seconda delle diverse destinazioni e può essere stimato in media in 1.187,85 euro. Premesso che tali servizi di scorta vengono svolti - secondo i dati più recenti relativi al primo semestre di questo anno - nel 5 per cento dei casi, si ricava che le spese di missione relative a questi servizi assommano a 1,19 milioni di euro il primo anno ed a 4,28 milioni di euro negli anni successivi. A questi vanno aggiunte le spese di missione per i servizi di scorta effettuati dal personale delle Forze di polizia in occasione dei rimpatri dei cittadini stranieri per mezzo di voli charter o con il noleggio di navi. Tenuto conto che a partire da questo anno il trattamento di missione all'estero dovrà esser corrisposto anche per i servizi di scorta effettuati a bordo delle navi, una stima dei costi forfettaria per tali servizi può essere stimata in circa 0,52 milioni di euro il primo anno ed in 2,07 milioni di euro negli anni successivi (tabella 3).

RIEPILOGO MAGGIORI ONERI ARTICOLO 11

(in milioni di euro)
	2002	2003	2004
Spese di viaggio per stranieri	4,13	14,87	14,87
Missioni interne per scorte	2,15	7,73	7,73
Missioni estere per scorte	1,19	4,28	4,28
Spese di viaggio per scorte	0,52	2,07	2,07
Totali in milioni di euro	7,99	28,95	28,95
(Totali in miliardi di lire)	(15,460)	(56,056)	(56,056)

Articolo 12 (Esecuzione dell'espulsione)

La Direzione generale dei servizi civili, tenuto conto, oltre alle premesse indicate in precedenza (incremento di 36.000 unità degli stranieri da accompagnare alla frontiera; periodo medio di permanenza nei centri intorno ai trenta giorni), anche delle seguenti considerazioni:
i centri attualmente operativi consentono una ricettività complessiva di circa 1.400 posti (comprensivi delle strutture di Lampedusa e Otranto), peraltro, non sempre totalmente utilizzabili a causa dei lavori di manutenzione dovuti ai continui danneggiamenti;
per poter trattenere il numero degli stranieri atteso a regime (36.000 unità) è necessario, tenuto conto che il prolungamento del periodo di trattenimento dovrebbe comportare una presenza media nei centri di almeno trenta giorni, predisporre strutture che consentano una ricettività di circa 3.800 posti;
nel corso del 2002, a seguito dell'attivazione di ulteriori strutture in corso di costruzione è, comunque, possibile, avere già complessivamente a disposizione 1.800 posti (Bologna, Modena ed ampliamento Roma) e, pertanto, sarebbe necessario avviare un piano di realizzazione di nuove strutture per una capienza di almeno ulteriori 2.000 posti;
ha valutato i seguenti maggiori oneri derivanti dall'applicazione della norma.

Spese per la costruzione di nuovi centri

Al fine di incrementare la complessiva capienza di ulteriori 2.000 posti è necessario realizzare 10 nuove strutture, ciascuna delle quali dovrebbe comportare una spesa media di circa 6,20 milioni di euro, con un conseguente onere complessivo di circa 62 milioni di euro.
Al riguardo, considerati i tempi procedurali e tecnici per la individuazione e progettazione delle strutture e valutati altresì i tempi di entrata in vigore della norma, nell'anno 2002 risulterà possibile attivare 2 dei 10 centri di accoglienza previsti, con un incremento della disponibilità di posti pari a circa 400 unità.

Spese per la gestione dei centri

L'attuale costo medio per la gestione dei centri di permanenza temporanea e assistenza è pari a 66,11 euro giornalieri per ogni straniero trattenuto.Pertanto, considerato che nell'arco del triennio con la costruzione di nuove strutture si renderanno disponibili ulteriori 2.000 posti, che porteranno la capienza ricettiva totale dei centri di permanenza temporanea e assistenza nel 2004 a 3.800 posti, il costo annuo di gestione dei predetti centri, a regime, risulterà pari a 91,41 milioni di euro (66,11 x 3.800 x 365 giorni).

RIEPILOGO MAGGIORI ONERI ARTICOLO 12

(in milioni di euro)

(tiene conto della dotazione di cui alle previsioni di bilancio 2002 del capitolo 2356, pari a 41,32 milioni di euro)

Anno 2002

Spese costruzione per 2 nuovi centri 12,39

Spese gestione:

- per gli attuali 1.400 posti 33,78

- 400 nuovi posti da ampliamento strutture esistenti realizzabile a partire dal 3º quadrimestre/2002 (4 mesi) 3,15

Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2002 in milioni di euro: 8,00

(Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2002 in miliardi di lire): 15,500

Anno 2003

Spese costruzione per 4 nuovi centri 24,79

Spese gestione:

- per gli attuali 1.400 posti 33,78

- dall'aumento della disponibilità realizzato nell'anno 2002 (800 posti di cui 400 per ampliamento sedi attuali + 400 per realizzazione di 2 nuovi centri) 19,26

- derivante dall'aumento della disponibilità realizzato nel 2º semestre 2003 (200 posti per realizzazione di 1 nuovo centro) 2,38

Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2003 in milioni di euro: 38,89

(Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2003 in miliardi di lire): 73,300

 

Anno 2004

Spese costruzione per 4 nuovi centri 24,79

Spese gestione:

- per gli attuali 1.400 posti - 33,78

- dall'aumento della disponibilità realizzato nell'anno 2002 (800 posti) 19,26

- dall'aumento della disponibilità realizzato nell'anno 2003 (800 posti per realizzazione di 4 nuovi centri) 19,26

- dall'aumento della disponibilità realizzato nel 2º semestre 2004 (200 posti per 1 nuovo centro) 2,38

Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2004 in milioni di euro: 58,15

(Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2004 in miliardi di lire): 112,600

Articolo 25 (Procedura semplificata) - capoversi articolo 1-bis e articolo 1-quater

Il disegno di legge, all'articolo 25, inserisce dopo l'articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, ulteriori articoli, da 1-bis a 1-septies, in tema di revisione delle norme in materia di diritto di asilo.
In particolare la Direzione generale dei servizi civili, tenuto conto che le disposizioni di cui all'articolo 1-bis, commi 2 e 3, comportano l'esigenza di realizzare centri appositamente destinati ai richiedenti asilo, mentre quelle relative all'articolo 1-quater prevedono l'istituzione delle commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato, ha valutato i maggiori oneri derivanti dall'applicazione della norma. Tale valutazione si basa sulle seguenti premesse:
considerato che la Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, nel corso dell'anno 2000, ha ricevuto circa 13.500 domande di asilo a cui devono aggiungersi i minori, il numero dei soggetti interessati dal provvedimento viene stimato pari a circa 15.000 soggetti;
alla luce della emendata normativa, i tempi di permanenza dei richiedenti asilo nei centri che dovranno essere appositamente realizzati per questa categoria di soggetti saranno di circa venti giorni per consentire l'espletamento della procedura semplificata;
risulta necessario realizzare 7 centri per un totale di 900-1.000 posti;
in fase di prima applicazione della norma, durante il 2002 è comunque possibile - nelle more della realizzazione dei predetti centri di accoglienza - utilizzare le strutture governative di primo soccorso già in attività ed ubicate nelle regioni Puglia e Calabria;
il costo di realizzazione di una struttura di accoglienza per i richiedenti asilo, raffrontato con quello necessario alla realizzazione di un centro di permanenza temporanea e assistenza, può essere stimato in 3,099-3,615 milioni di euro a centro, inferiore dunque rispetto alle strutture di trattenimento per le minori necessità di vigilanza e controllo;
i costi di gestione delle predette strutture possono essere valutati in circa 66,11 euro pro die pro capite, identici a quelli dei centri di permanenza temporanea.

Articolo 25 - capoverso articolo 1-bis

Spese per la realizzazione dei centri di accoglienza

Considerata la necessità di realizzare 7 nuove strutture, ciascuna delle quali dovrebbe comportare una spesa media di circa 3,62 milioni di euro, l'onere complessivo derivante da questa voce di spesa risulta pari a circa 25,306 milioni di euro.

Spese per la gestione dei centri

Considerato il costo unitario giornaliero complessivo di 66,11 euro per gli oneri di accoglienza, le spese di gestione, a regime, per 950 richiedenti asilo per 365 giorni sono pari a circa 22,93 milioni di euro.

Articolo 25 - capoverso articolo 1-quater

Spese relative all'istituzione e al funzionamento di commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato

La Direzione generale dei servizi civili, tenuto conto che la nuova norma prevede l'istituzione di commissioni periferiche per l'esame delle domande di asilo, da ubicare nelle province di maggior afflusso di richiedenti asilo, comprese le grandi aree metropolitane di Roma e Milano, e considerato che non dovrebbero evidenziarsi necessità di nuovi oneri per aumento di personale negli uffici territoriali del Governo, ha valutato in complessivi 557.773 euro annui i maggiori oneri derivanti dall'istituzione di 7 commissioni territoriali.
In particolare sono state considerate le seguenti voci di spesa:
spese di interpretariato - l'attuale Commissione centrale nel corso dell'anno 2000 ha esaminato circa 12.000 domande di asilo con una corrispondente spesa di circa 232.405 euro per oneri connessi all'interpretariato. Analoga spesa, quindi, di circa 232.405 euro annui è presumibile per le esigenze delle istituende commissioni territoriali;
spese per materiale informatico - sono valutati in circa 90.380 euro, pari a circa 12.911 euro per ciascuna commissione territoriale, gli oneri, per il primo anno e per gli anni successivi, per le spese di manutenzione ed implementazione dei supporti informatici;
spese per la prima formazione dei componenti delle commissioni territoriali - sono valutate in 216.912 euro, pari a 5.165 euro per ogni componente effettivo o supplente (42 soggetti) per un periodo di 30 giorni, per il primo anno e per gli anni successivi, per sostenere gli oneri di prima formazione di altro personale nonchè oneri per l'aggiornamento, spese, eventuali, per canoni di locazione ove non fosse possibile reperire locali idonei nell'ambito degli uffici territoriali del Governo e dei beni demaniali, per complessivi 216,291 euro, pari a 30,987 euro per ciascuna delle 7 sedi;
spese connesse al funzionamento della Commissione nazionale per il diritto di asilo - questa Commissione sostituirà l'attuale Commissione centrale con funzioni di solo coordinamento e indirizzo delle commissioni territoriali e di limitate audizioni nei casi di revoca e cessazione dello status di rifugiato, con oneri complessivamente valutati in 103.291 euro annui.
Il totale delle spese sopraindicate ammonta a circa 859.900 euro, da cui va detratto l'attuale stanziamento di bilancio pari a 302.127 euro.

RIEPILOGO MAGGIORI ONERI ARTICOLO 25 - capoverso articolo 1-quater

(in milioni di euro)

(tiene conto della dotazione del capitolo 2359 disponibile per le finalità di che trattasi - pari a 7,75 milioni di euro)

Anno 2002

Erogazione del contributo giornaliero nel 1º semestre 2002 4,13

Spese di gestione per 450 posti a partire dal 2º semestre 2002 5,42

Spese per l'istituzione e al funzionamento di comm. territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato 0,56

Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2002 in milioni di euro: 2,37

(Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2002 in miliardi di lire): 4,580

Anno 2003

Spese per la realizzazione di 7 centri 25,31

Spese di gestione:

- per i primi 450 posti attivati nel corso del 2002 10,85

- per gli ulteriori 500 posti a partire dal 2º semestre 2003 5,94

Spese per l'istituzione e al funzionamento di comm. territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato 0,56

Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2003 in milioni di euro: 34,91

(Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2003 in miliardi di lire): 67,580

 

Anno 2004

Spese di gestione per 950 posti 22,93

Spese per l'istituzione e al funzionamento di comm. territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato 0,56

Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2004 in milioni di euro: 15,74

(Totale fabbisogno aggiuntivo anno 2004 in miliardi di lire): 30,480

RIEPILOGO DEGLI ONERI

(in milioni di euro)
	2002	2003	2004
Art. 11, comma 1, lettera c)	7,99	28,95	28,95
Art. 12, comma 1	8,00	38,89	58,15
Art. 25 - capoversi articolo 1-bis e 1-quater	2,37	34,91	15,74
Totali in milioni di euro (con arrotondamento)	18,59	103,29	103,29
(Totali in miliardi di lire - con arrotondamento)	(36)	(200)	(200)

Alla copertura degli oneri derivanti dagli articoli 11, comma 1, lettera c), 12, comma 1, e 25, capoversi articoli 1-bis e 1-quater, si provvede:
quanto a 87,80 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003 e 2004 mediante utilizzo di risorse preordinate nell'ambito degli accantonamenti del "Fondo speciale" di parte corrente;
quanto a 18,59 milioni di euro per l'anno 2002 e a 15,49 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003 e 2004 mediante utilizzo delle economie derivanti dalla riforma dell'articolo 22 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, introdotta dall'articolo 15 del presente disegno di legge, che ha soppresso la facoltà per i lavoratori extracomunitari di richiedere la liquidazione dei contributi versati in loro favore, nel caso in cui cessino l'attività lavorativa in Italia e lascino il territorio nazionale. Tali somme sono versate dall'INPS all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero dell'interno.

A tale ultimo proposito si segnala quanto segue:

nell'ambito del bilancio INPS opera la Gestione per la regolazione dei rapporti debitori verso lo Stato. Tale Gestione si fa carico della copertura dei disavanzi delle gestioni pensionistiche ed è finanziata dal bilancio dello Stato.
L'articolo 15 del disegno di legge, nel sostituire integralmente l'articolo 22 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, sopprime la disposizione contenuta nel comma 11 del predetto articolo 22, che prevede la possibilità per i lavoratori extracomunitari che abbiano cessato l'attività lavorativa in Italia e lascino il territorio nazionale di richiedere, laddove la materia non risulti diversamente regolata da convenzioni internazionali, la liquidazione dei contributi che risultino versati in loro favore, presso forme di previdenza obbligatoria, maggiori del 5 per cento annuo.
L'applicazione di tale nuova norma determina, pertanto, minori oneri a carico della Gestione del Fondo nazionale lavoratori dipendenti stimata in circa 15,49-20,66 milioni di euro annui. Ciò consente di ridurre in pari misura il disavanzo della stessa e, conseguentemente, un minore esborso da parte della Gestione per la regolarizzazione dei rapporti debitori e, quindi, da parte del bilancio dello Stato. Le disponibilità derivanti dal minore esborso nell'ambito del bilancio dello Stato, nella misura sopra indicata di 15,49-20,66 milioni di euro annui, possono, pertanto, contribuire alla copertura delle maggiori spese derivanti dall'attuazione del presente disegno di legge.
Tenuto conto della natura delle risorse in esame (contributi previdenziali) che sono destinate a fronteggiare, sulla base di uno schema finanziario a ripartizione, le spese pensionistiche, le stesse possono essere utilizzate per altre ragioni di spesa per un periodo limitato di tempo non superiore ad un triennio.

Tabella 1

SPESE ANNUE RELATIVE ALL’ACQUISTO DEI TITOLI DI VIAGGIO PER STRANIERI DA ALLONTANARE
COATTIVAMENTE DAL TERRITORIO NAZIONALE

(in milioni di euro)

	Primo anno	Anni successivi
Costo medio biglietto *	413,17	413,17
Moltiplicato il numero delle ulteriori espulsioni effettuabili con le norme proposte	10.000	36.000
Totale	4,13	14,87

(*) L’importo è stato calcolato operando una media ponderata degli oneri sinora sostenuti per rimpatri effettuati con vettori aerei, marittimi e terrestri.

Tabella 2

SPESE ANNUE DI MISSIONE RELATIVE AI SERVIZI DI SCORTA EFFETTUATI ALL’INTERNO DEL TERRITORIO NAZIONALEPER ESECUZIONE DEI PROVVEDIMENTI DI ESPULSIONE

(in milioni di euro)

Costo medio per missione:
Diaria giornaliera ridotta per due giorni di missione	23,76
Spese per i pasti (quattro)	87,80
Spese per un pernottamento in un albergo «tre stelle»	103,29
Totale	214,85

 

	Primo anno	Anni successivi
Moltiplicato il numero degli operatori di polizia impiegati *	10.000	36.000
Totale	2,15	7,73

(*) Si è ipotizzato un utilizzo di personale in ragione di un operatore dei ruoli non direttivi per ciascuno straniero da espellere.

Tabella 3

SPESE ANNUE DI MISSIONE PER IL PERSONALE DELLE FORZE DI POLIZIA IMPIEGATO IN SERVIZIO DI SCORTA ALL’ESTERO

(in milioni di euro)

Spese per le missioni effettuate con il volo di linea
Costo medio unitario della missione per operatore di polizia (diaria media 129,115 x 2 giorni)	258,23
Prezzo medio biglietto A/R	929,62
Totale	1.187,25*

 

	Primo anno	Anni successivi
Moltiplicato il numero degli operatori di polizia impiegati da 1.003.600	1,19	4,28
Spese per le missioni effettuate con vettori marittimi	0,52**	2,07
Totale	1,71	6,35

(*) L’importo è comprensivo delle spese per il titolo di viaggio e del trattamento di missione, tenuto conto che i relativi importi variano sensibilmente in ragione della distanza dall’Italia del paese di destinazione.
(**) L’importo è stato determinato forfettariamente.

Tabella 4

RIEPILOGO DELLE SPESE PER L’ANNO 2002

(in milioni di euro)

Titoli di viaggio per stranieri costo unitario 413,17 x 10.500 unità *	4,13
Oneri scorte all’interno del territorio nazionale costo unitario 214,85 x 10.500 operatori	2,15
Oneri scorte in viaggio costo unitario 1.187,85 x 1.050 operatori + 516.456 spese vettore (forfettarie)	1,71
Totale	7,99

(*) Stima dell’incremento delle espulsioni con accompagnamento nei primi mesi di applicazione delle nuove norme.

DISEGNO DI LEGGE

Capo I

DISPOSIZIONI IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE

Art. 1.

(Cooperazione con Stati stranieri)
1. Al fine di favorire le elargizioni in favore di iniziative di sviluppo umanitario, di qualunque natura, al testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 13-bis, comma 1, lettera i-bis), dopo le parole "organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)," sono aggiunte le seguenti: "delle iniziative umanitarie, religiose o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed enti individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, nei paesi non appartenenti all'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE)";
b) all'articolo 65, comma 2, lettera c-sexies), dopo le parole "a favore delle ONLUS" sono aggiunte, in fine, le seguenti: ", nonchè le iniziative umanitarie, religiose o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed enti individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 13-bis, comma 1, lettera i-bis), nei paesi non appartenenti all'OCSE;".
2. Nella elaborazione dei programmi bilaterali di cooperazione e di aiuto per interventi non a scopo umanitario nei confronti dei paesi non appartenenti all'Unione europea, con esclusione delle iniziative a carattere umanitario, il Governo tiene conto anche della collaborazione prestata dai paesi interessati al contrasto delle organizzazioni criminali operanti nell'immigrazione clandestina, nello sfruttamento della prostituzione, nel traffico di stupefacenti, di armamenti, nonchè in materia di cooperazione giudiziaria e penitenziaria.
3. Alle minori entrate dovute dall'applicazione del comma 1, valutate in 12,39 milioni di euro per l'anno 2003 ed in 7,23 milioni di euro a decorrere dall'anno 2004, si provvede con le maggiori entrate connesse alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro degli immigrati, derivanti dalla presente legge.

Art. 2.
(Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio)

1. Al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, di seguito denominato "testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998", dopo l'articolo 2, è inserito il seguente:
"Art. 2-bis. - (Comitato per il coordinamento e il monitoraggio) - 1. È istituito il Comitato per il coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del presente decreto, di seguito denominato "Comitato".
2. Il Comitato è presieduto dal Presidente o dal vice Presidente del Consiglio dei ministri o da un Ministro delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri, ed è composto dai Ministri interessati ai temi trattati in ciascuna riunione in numero non inferiore a quattro e da un Presidente di regione o di provincia autonoma designato dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome.
3. Per l'istruttoria delle questioni di competenza del Comitato, è istituito un gruppo tecnico di lavoro presso il Ministero dell'interno, composto dai rappresentanti dei Dipartimenti degli affari regionali, delle pari opportunità e delle politiche comunitarie, dell'innovazione e le tecnologie, e dei Ministeri degli affari esteri, dell'interno, della giustizia, delle attività produttive, dell'istruzione, dell'università e della ricerca, del lavoro e delle politiche sociali, della difesa, dell'economia e delle finanze, della salute, delle politiche agricole e forestali, dei beni e delle attività culturali, delle comunicazioni, oltre che da un rappresentante del Ministro per gli italiani nel mondo e da tre esperti designati dalla Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Alle riunioni, in relazione alle materie oggetto di esame, possono essere invitati anche rappresentanti di ogni altra pubblica amministrazione interessata all'attuazione delle disposizioni del presente decreto.
4. Con regolamento, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro degli affari esteri, con il Ministro dell'interno e con il Ministro per le politiche comunitarie sono definite le modalità di coordinamento delle attività del gruppo tecnico con le strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri".

Art. 3.
(Politiche migratorie)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 3, il comma 4 è sostituito dal seguente:
"4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti il Comitato di cui all'articolo 2-bis, comma 2, la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e le competenti Commissioni parlamentari, sono annualmente definite, entro il termine del 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento del decreto, sulla base dei criteri generali individuati nel documento programmatico, le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione temporanea eventualmente disposte ai sensi dell'articolo 20. Qualora se ne ravvisi la necessità, ulteriori decreti possono essere emanati durante l'anno. I visti di ingresso ed i permessi di soggiorno per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, sono rilasciati entro il limite delle quote predette. In caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale, il Presidente del Consiglio dei ministri provvede, in via transitoria, con proprio decreto, nel limite delle quote stabilite per l'anno precedente.".

Art. 4.
(Permesso di soggiorno)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 5 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, dopo le parole: "permesso di soggiorno rilasciati", sono inserite le seguenti: ", anche per la durata,";
b) al comma 3, alinea, dopo le parole: "La durata del permesso di soggiorno" sono aggiunte le seguenti: "non rilasciati per motivi di lavoro";
c) al comma 3, le lettere b) e d) sono abrogate;
d) dopo il comma 3, sono inseriti i seguenti:
"3-bis. Il permesso di soggiorno per motivi di lavoro è rilasciato a seguito della stipula del contratto di soggiorno per lavoro di cui all'articolo 5-bis. La durata del relativo permesso di soggiorno per lavoro è quella prevista dal contratto di soggiorno e comunque non può superare:
a) in relazione ad uno o più contratti di lavoro stagionale, la durata complessiva di nove mesi;
b) in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, la durata di un anno;
c) in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, la durata di due anni.
3-ter. Allo straniero che dimostri di essere venuto in Italia almeno due anni di seguito per prestare lavoro stagionale può essere rilasciato, qualora si tratti di impieghi ripetitivi, un permesso pluriennale, a tale titolo, fino a tre annualità, per la durata temporale annuale di cui ha usufruito nell'ultimo dei due anni precedenti con un solo provvedimento. Il relativo visto di ingresso è rilasciato ogni anno. Il permesso è revocato immediatamente in caso di abuso.
3-quater. Possono inoltre soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri muniti di permesso di soggiorno per lavoro autonomo rilasciato sulla base della certificazione della competente rappresentanza diplomatica o consolare italiana della sussistenza dei requisiti previsti dall'articolo 26 del presente decreto. Il permesso di soggiorno non può avere validità superiore ad un periodo di due anni.
3-quinquies. La rappresentanza diplomatica o consolare italiana che rilascia il visto di ingresso per motivi di lavoro, ai sensi dei commi 2 e 3 dell'articolo 4, ovvero il visto di ingresso per lavoro autonomo, ai sensi del comma 5 dell'articolo 26, ne dà comunicazione anche in via telematica al Ministero dell'interno e all'INPS per l'inserimento nell'archivio previsto dal comma 9 dell'articolo 22. Uguale comunicazione è data al Ministero dell'interno per i visti di ingresso per ricongiungimento familiare di cui all'articolo 29.
3-sexies. Nei casi di ricongiungimento familiare, ai sensi dell'articolo 29, la durata del permesso di soggiorno non può essere superiore a due anni.";
e) il comma 4 è sostituito dal seguente:
"4. Il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui risiede, almeno novanta giorni prima della scadenza nei casi di cui al comma 3-bis, lettera c), sessanta giorni prima nei casi di cui alla lettera b) del medesimo comma 3-bis, e trenta giorni nei restanti casi, ed è sottoposto alla verifica delle condizioni previste per il rilascio e delle diverse condizioni previste dal presente decreto. Fatti salvi i diversi termini previsti dal presente decreto e dal regolamento di attuazione, il permesso di soggiorno è rinnovato per una durata non superiore a quella stabilita con rilascio iniziale.";
f) il comma 8 è sostituito dal seguente:
"8. Il permesso di soggiorno e la carta di soggiorno di cui all'articolo 9 sono rilasciati mediante utilizzo di mezzi a tecnologia avanzata con caratteristiche anticontraffazione conformi ai tipi da approvare con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie in attuazione dell'Azione comune adottata dal Consiglio dell'Unione europea il 16 dicembre 1996, riguardante l'adozione di un modello uniforme per i permessi di soggiorno.";
g) dopo il comma 8, è inserito il seguente:
"8-bis. Chiunque redige un permesso di soggiorno, un contratto di soggiorno o una carta di soggiorno falsi o ne altera di autentici, ovvero redige documenti falsi o ne altera di autentici al fine di determinare il rilascio di un permesso di soggiorno, di un contratto di soggiorno o di una carta di soggiorno, è punito con le pene previste dall'articolo 476 codice penale. La pena è aumentata se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale".

Art. 5.
(Contratto di soggiorno per lavoro subordinato)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, dopo l'articolo 5 è inserito il seguente:
"Art. 5-bis. - (Contratto di soggiorno per lavoro subordinato) - 1. Il contratto di soggiorno per lavoro subordinato stipulato fra un datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia e un prestatore di lavoro, cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea o apolide, contiene, a pena di nullità:
a) la garanzia da parte del datore di lavoro di una adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore;
b) l'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel paese di provenienza.
2. Il contratto di soggiorno per lavoro è sottoscritto in base a quanto previsto dall'articolo 22 presso lo sportello unico per l'immigrazione della provincia nella quale risiede o ha sede legale il datore di lavoro secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione.".

Art. 6.
(Facoltà inerenti il soggiorno)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 6, comma 1, dopo le parole: "prima della sua scadenza," sono inserite le seguenti: "e previa stipula del contratto di soggiorno per lavoro ovvero il rilascio della certificazione della sussistenza dei requisiti previsti dall'articolo 26 da parte dell'Ufficio territoriale del Governo competente per il luogo di residenza,".

Art. 7.
(Sanzioni per l'inosservanza degli obblighi di comunicazione dell'ospitante e del datore di lavoro)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 7, dopo il comma 2 è aggiunto, in fine, il seguente:
"2-bis. Le violazioni delle disposizioni di cui al presente articolo sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 154,93 a 1032,91 euro".

Art. 8.
(Carta di soggiorno)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 9, comma 1, le parole: "cinque anni" sono sostituite dalle seguenti: "sei anni".

Art. 9.
(Coordinamento dei controlli di frontiera)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 11, dopo il comma 1 è inserito il seguente:
"1-bis. Il Ministro dell'interno, sentito, ove necessario, il Comitato nazionale per l'ordine e la sicurezza pubblica, emana le misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana. Il Ministro dell'interno promuove altresì apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull'immigrazione e le autorità europee competenti in materia di controlli sull'immigrazione ai sensi dell'Accordo di Schengen, ratificato ai sensi della legge 30 settembre 1993, n. 388".

Art. 10.
(Disposizioni contro le immigrazioni clandestine)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 12, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, dopo le parole: "nel territorio dello Stato" sono inserite le seguenti: "ovvero l'ingresso degli stranieri, presenti illegalmente in Italia, nel territorio di un altro Stato";
b) il comma 3 è sostituito dal seguente:
"3. Chiunque compia attività dirette a favorire l'ingresso degli stranieri nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del presente decreto al fine di lucro o in concorso con due o più persone utilizzando servizi di trasporto internazionale o documenti contraffatti, ovvero quando il fatto riguarda l'ingresso di cinque o più persone, è punito con la pena della reclusione da quattro a dodici anni e la multa di 15.493,71 euro per ogni straniero di cui è stato favorito l'ingresso in violazione del presente decreto.";
c) dopo il comma 3, sono inseriti i seguenti:
"3-bis. Chiunque compia attività dirette a favorire l'ingresso degli stranieri nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del presente decreto al fine del reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione, è punito con la reclusione da cinque a quindici anni e con la multa di 25.822,84 euro per ogni straniero di cui è stato favorito l'ingresso in violazione delle norme del presente decreto.
3-ter. Alle persone condannate per i fatti di cui ai commi 3 e 3-bis si applicano le disposizioni dell'articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354.";
d) dopo il comma 9, sono inseriti i seguenti:
"9-bis. La nave italiana in servizio di polizia, che incontri nel mare territoriale, o nella zona contigua, una nave, che si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla, conducendo la stessa in un porto dello Stato.
9-ter. I poteri di cui al comma 9-bis possono essere esercitati al di fuori delle acque territoriali, da parte delle navi da guerra nei limiti consentiti dalla legge, dal diritto internazionale o da accordi bilaterali o multilaterali, se la nave batte la bandiera nazionale o anche quella di altro Stato.
9-quater. Le disposizioni di cui ai commi 9-bis e 9-ter si applicano, in quanto compatibili, anche per i controlli concernenti il traffico aereo".

Art. 11.
(Espulsione amministrativa)

1. All'articolo 13 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 3 è sostituito dal seguente:
"3. L'espulsione è disposta in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell'interessato. Quando lo straniero è sottoposto a procedimento penale e non si trova in stato di custodia cautelare in carcere, il questore, prima di eseguire l'espulsione, richiede il nulla osta all'autorità giudiziaria, che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all'accertamento della responsabilità di persone concorrenti nei reati o imputate in procedimenti per reati connessi, e all'interesse della persona offesa. In tal caso l'esecuzione del provvedimento è sospesa fino a quando l'autorità giudiziaria comunica la cessazione delle esigenze processuali. Il questore, ottenuto il nulla osta, provvede all'espulsione con le modalità di cui al comma 4. Il nulla osta si intende concesso qualora l'autorità giudiziaria non provveda entro quindici giorni dalla richiesta. In attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta, il questore può adottare la misura del trattenimento presso un centro di permanenza temporaneo, ai sensi dell'articolo 14.";
b) dopo il comma 3, sono inseriti i seguenti:
"3-bis. Nel caso di arresto in flagranza o di fermo, il giudice rilascia il nulla osta all'atto della convalida, salvo che applichi la misura della custodia cautelare in carcere ai sensi dell'articolo 391, comma 5, del codice di procedura penale, o che ricorra una delle ragioni per le quali il nulla osta può essere negato ai sensi del comma 3.
3-ter. Le disposizioni di cui al comma 3 si applicano anche allo straniero sottoposto a procedimento penale, dopo che sia stata revocata o dichiarata estinta per qualsiasi ragione la misura della custodia cautelare in carcere applicata nei suoi confronti. Il giudice, con lo stesso provvedimento con il quale revoca o dichiara l'estinzione della misura, decide sul rilascio del nulla osta all'esecuzione dell'espulsione. Il provvedimento è immediatamente comunicato al questore.
3-quater. Nei casi previsti dai commi 3, 3-bis e 3-ter, il giudice, acquisita la prova dell'avvenuta espulsione, se non è ancora stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio, pronuncia sentenza di non luogo a procedere. E' sempre disposta la confisca delle cose indicate nel secondo comma dell'articolo 240 del codice penale. Si applicano le disposizioni di cui ai commi 13 e 14.
3-quinquies. Se lo straniero espulso rientra illegalmente nel territorio dello Stato prima del termine previsto dal comma 14 ovvero, se di durata superiore, prima del termine di prescrizione del reato più grave per il quale si era proceduto nei suoi confronti, si applica l'articolo 345 del codice di procedura penale. Se lo straniero era stato scarcerato per decorrenza dei termini di durata massima della custodia cautelare, quest'ultima è ripristinata a norma dell'articolo 307 del codice di procedura penale.
3-sexies. Il nullaosta all'espulsione non può essere concesso qualora si proceda per uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, nonchè dall'articolo 12 del presente decreto.";
c) il comma 4 è sostituito dal seguente:
"4. L'espulsione è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica ad eccezione dei casi di cui al comma 5.";
d) il comma 5 è sostituito dal seguente:
"5. Nei confronti dello straniero che si è trattenuto nel territorio dello Stato quando il permesso di soggiorno è scaduto di validità da più di sessanta giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo, l'espulsione contiene l'intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni. Il questore dispone l'accompagnamento immediato alla frontiera dello straniero, qualora il prefetto rilevi il concreto pericolo che quest'ultimo si sottragga all'esecuzione del provvedimento.";
e) il comma 8 è sostituito dal seguente:
"8. Avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al tribunale in composizione monocratica del luogo in cui ha sede l'autorità che ha disposto l'espulsione. Il termine è di sessanta giorni dalla data del provvedimento di espulsione. Il tribunale in composizione monocratica accoglie o rigetta il ricorso, decidendo con unico provvedimento adottato, in ogni caso, entro venti giorni dalla data di deposito del ricorso. Il ricorso di cui al presente comma può essere sottoscritto anche personalmente, ed è presentato anche per il tramite della rappresentanza diplomatica o consolare italiana nel paese di destinazione. La sottoscrizione del ricorso, da parte della persona interessata, è autenticata dai funzionari delle rappresentanze diplomatiche o consolari che provvedono a certificarne l'autenticità e ne curano l'inoltro all'autorità giudiziaria. Lo straniero è ammesso all'assistenza legale da parte di un patrocinatore legale di fiducia munito di procura speciale rilasciata avanti all'autorità consolare. Lo straniero è altresì ammesso al gratuito patrocinio a spese dello Stato, e, qualora sia sprovvisto di un difensore, è assistito da un difensore designato dal giudice nell'ambito dei soggetti iscritti nella tabella di cui all'articolo 29 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, nonchè ove necessario, da un interprete.";
f) i commi 6, 9 e 10 sono abrogati;
g) il comma 13 è sostituito dai seguenti:
"13. Lo straniero espulso non può rientrare nel territorio dello Stato senza una speciale autorizzazione del Ministro dell'interno. In caso di trasgressione lo straniero è punito con l'arresto da sei mesi ad un anno ed è nuovamente espulso con accompagnamento immediato alla frontiera.
13-bis. Nel caso di espulsione disposta dal giudice, il trasgressore del divieto di reingresso è punito con la reclusione da uno a quattro anni. La stessa pena si applica allo straniero che, già denunciato per il reato di cui al comma 13 ed espulso, abbia fatto reingresso sul territorio nazionale.
13-ter. Per i reati di cui ai commi 13 e 13-bis è sempre consentito l'arresto in flagranza dell'autore del fatto e, nell'ipotesi di cui al comma 13-bis, è consentito il fermo. In ogni caso contro l'autore del fatto si procede con rito direttissimo.";
h) il comma 14 è sostituito dal seguente:
"14. Salvo che sia diversamente disposto, il divieto di cui al comma 13 opera per un periodo di dieci anni. Nel decreto di espulsione può essere previsto un termine più breve, in ogni caso non inferiore a cinque anni, tenuto conto della complessiva condotta tenuta dall'interessato nel periodo di permanenza in Italia".

Art. 12.
(Esecuzione dell'espulsione)

1. All'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 5 è sostituito dal seguente:
"5. La convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi trenta giorni. Qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità, ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni. Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al giudice.";
b) dopo il comma 5, sono inseriti i seguenti:
"5-bis. Quando non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea, ovvero siano trascorsi i termini di permanenza senza aver eseguito l'espulsione o il respingimento, il questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni.
5-ter. Lo straniero che senza giustificato motivo si trattiene nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine impartito dal questore ai sensi del comma 5-bis, è punito con l'arresto da sei mesi ad un anno. In tale caso si procede a nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
5-quater. Lo straniero, nuovamente espulso ai sensi del comma 5-ter, che si trattiene senza giustificato motivo nel territorio dello Stato, è punito con la reclusione da uno a quattro anni.
5-quinquies. Per i reati previsti ai commi 5-ter e 5-quater è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto e si procede con rito direttissimo. Al fine di assicurare l'esecuzione dell'espulsione, il questore può disporre i provvedimenti di cui al comma 1 del presente articolo".

Art. 13.
(Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione)

1. L'articolo 16 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 è sostituito dal seguente:
"Art. 16. - (Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione) - 1. Il giudice, nel pronunciare sentenza di condanna per un reato non colposo o nell'applicare la pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale nei confronti dello straniero che si trovi in taluna delle situazioni indicate nell'articolo 13, comma 2, quando ritiene di dovere irrogare la pena detentiva entro il limite di due anni e non ricorrono le condizioni per ordinare la sospensione condizionale della pena ai sensi dell'articolo 163 del codice penale nè le cause ostative indicate nell'articolo 14, comma 1, del presente decreto, può sostituire la medesima pena con la misura dell'espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni.
2. L'espulsione di cui al comma 1 è eseguita dal questore anche se la sentenza non è irrevocabile, secondo le modalità di cui all'articolo 13, comma 4.
3. L'espulsione di cui al comma 1 non può essere disposta nei casi in cui la condanna riguardi uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente decreto, puniti con pena edittale superiore nel massimo a due anni.
4. Se lo straniero espulso a norma del comma 1 rientra illegalmente nel territorio dello Stato prima del termine previsto dall'articolo 13, comma 14, la sanzione sostitutiva è revocata dal giudice competente.
5. Nei confronti dello straniero, identificato, detenuto, che si trova in taluna delle situazioni indicate nell'articolo 13, comma 2, che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni, è disposta l'espulsione. Essa non può essere disposta nei casi in cui la condanna riguarda uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente decreto.
6. Competente a disporre l'espulsione di cui al comma 5 è il magistrato di sorveglianza, che decide con decreto motivato, senza formalità, acquisite le informazioni degli organi di polizia sull'identità e sulla nazionalità dello straniero. Il decreto di espulsione è comunicato allo straniero che, entro il termine di dieci giorni, può proporre opposizione dinanzi al tribunale di sorveglianza. Il tribunale decide nel termine di venti giorni.
7. L'esecuzione del decreto di espulsione di cui al comma 5 è sospesa fino alla decorrenza dei termini di impugnazione o della decisione del tribunale di sorveglianza e, comunque, lo stato di detenzione permane fino a quando non siano stati acquisiti i necessari documenti di viaggio. L'espulsione è eseguita dal questore competente per il luogo di detenzione dello straniero con la modalità dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
8. La pena è estinta alla scadenza del termine di dieci anni dall'esecuzione dell'espulsione di cui al comma 5, sempre che lo straniero non sia rientrato illegittimamente nel territorio dello Stato. In tale caso, lo stato di detenzione è ripristinato e riprende l'esecuzione della pena".

Art. 14.
(Determinazione dei flussi di ingresso)

1. All'articolo 21 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, dopo le parole: "quote riservate" sono inserite le seguenti: "ai lavoratori di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori fino al terzo grado in linea retta di ascendenza, residenti in paesi non comunitari, nonchè";
b) dopo il comma 4 è inserito il seguente:
"4-bis. Il decreto annuale ed i decreti infrannuali devono altresì essere predisposti in base ai dati sulla effettiva richiesta di lavoro suddivisi per regioni e per bacini provinciali d'utenza, elaborati dall'anagrafe informatizzata, istituita presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di cui al comma 7. Il regolamento di attuazione prevede possibili forme di collaborazione con altre strutture pubbliche e private, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio".

Art. 15.
(Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato e lavoro autonomo)

1. L'articolo 22 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 è sostituito dal seguente:
"Art. 22. - (Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato) - 1. In ogni provincia è istituito presso la prefettura, ufficio territoriale di Governo, uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato.
2. Il datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia che intende instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato con uno straniero residente all'estero deve presentare allo sportello unico per l'immigrazione della provincia di residenza:
a) richiesta nominativa di nullaosta al lavoro;
b) idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero;
c) la proposta di contratto di soggiorno con specificazione delle relative condizioni, comprensiva dell'impegno al pagamento da parte dello stesso datore di lavoro delle spese di ritorno dello straniero nel paese di provenienza;
d) dichiarazione di impegno a comunicare ogni variazione concernente il rapporto di lavoro.
3. Nei casi in cui non abbia una conoscenza diretta dello straniero, il datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia può richiedere, presentando la documentazione di cui alle lettere b) e c) del comma 2, il nullaosta al lavoro di una o più persone iscritte nelle liste di cui all'articolo 21, comma 5, selezionate secondo criteri definiti nel regolamento di attuazione.
4. Lo sportello unico per l'immigrazione comunica le richieste di cui ai commi 2 e 3 al centro per l'impiego di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, competente in relazione alla provincia di residenza, domicilio o sede legale. Il centro per l'impiego provvede a diffondere le offerte per via telematica agli altri centri ed a renderle disponibili su sito Internet o con ogni altro mezzo possibile ed attiva, gli eventuali interventi previsti dall'articolo 2 del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181. Decorsi venti giorni senza che sia stata presentata alcuna domanda da parte di lavoratore nazionale o comunitario, il centro trasmette all'ufficio territoriale richiedente una certificazione negativa, ovvero le domande acquisite comunicandole altresì al datore di lavoro. Ove tale termine sia decorso senza che il centro per l'impiego abbia fornito riscontro, lo sportello unico procede ai sensi del comma 5.
5. Lo sportello unico per l'immigrazione, nel complessivo termine massimo di quaranta giorni dalla presentazione della richiesta, a condizione che siano state rispettate le prescrizioni del contratto collettivo di lavoro applicabile alla fattispecie, rilascia, in ogni caso, sentito il questore, il nullaosta nel rispetto dei limiti numerici, quantitativi e qualitativi determinati a norma dell'articolo 3, comma 4, e dell'articolo 21, e, a richiesta del datore di lavoro, trasmette la documentazione, ivi compreso il codice fiscale, agli uffici consolari, ove possibile in via telematica. Il nullaosta al lavoro subordinato ha validità per un periodo non superiore a sei mesi dalla data del rilascio.
6. Gli uffici consolari del paese di residenza o di origine dello straniero provvedono, dopo gli accertamenti di rito, a rilasciare il visto di ingresso con indicazione del codice fiscale, comunicato dallo sportello unico per l'immigrazione. Entro otto giorni dall'ingresso, lo straniero si reca presso lo sportello unico per l'immigrazione che ha rilasciato il nullaosta per la firma del contratto di soggiorno che resta ivi conservato ed, a cura di quest'ultima, trasmesso in copia all'autorità consolare competente ed al centro per l'impiego competente.
7. Il datore di lavoro che omette di comunicare allo sportello unico per l'immigrazione qualunque variazione del rapporto di lavoro intervenuto con lo straniero, è punito con la sanzione amministrativa da 516,46 a 2582,28 euro. Per l'accertamento e l'irrogazione della sanzione è competente il prefetto.
8. Salvo quanto previsto dall'articolo 23, ai fini dell'ingresso in Italia per motivi di lavoro, il lavoratore extracomunitario deve essere munito del visto rilasciato dal consolato italiano presso lo Stato di origine o di stabile residenza del lavoratore.
9. Le questure forniscono all'INPS, tramite collegamenti telematici, le informazioni anagrafiche relative ai lavoratori extracomunitari ai quali è concesso il permesso di soggiorno per motivi di lavoro, o comunque idoneo per l'accesso al lavoro e comunicano altresì il rilascio dei permessi concernenti i familiari ai sensi degli articoli 28 e seguenti; l'INPS, sulla base delle informazioni ricevute, costituisce un "Archivio anagrafico dei lavoratori extracomunitari", da condividere con altre amministrazioni pubbliche; lo scambio delle informazioni avviene in base a convenzione tra le amministrazioni interessate. Le stesse informazioni sono trasmesse, in via telematica, a cura delle questure, all'ufficio finanziario competente che provvede all'attribuzione del codice fiscale.
10. Lo sportello unico per l'immigrazione fornisce al Ministero del lavoro e delle politiche sociali il numero ed il tipo di nullaosta rilasciati secondo le classificazioni adottate nei decreti di cui all'articolo 3, comma 4.
11. La perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore extracomunitario ed i suoi familiari legalmente residenti. Il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore a sei mesi. Il regolamento di attuazione stabilisce le modalità di comunicazione ai centri per l'impiego, anche ai fini dell'iscrizione del lavoratore straniero nelle liste di collocamento con priorità rispetto a nuovi lavoratori extracomunitari.
12. Il datore di lavoro che occupa alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno previsto dal presente articolo, ovvero il cui permesso sia scaduto, revocato o annullato, è punito con l'arresto da tre mesi ad un anno e con l'ammenda di 2582,28 euro per ogni lavoratore impiegato.
13. Salvo quanto previsto, per i lavoratori stagionali, dall'articolo 25, comma 5, in caso di rimpatrio il lavoratore extracomunitario conserva i diritti previdenziali e di sicurezza sociale maturati e può goderne indipendentemente dalla vigenza di un accordo di reciprocità.
14. Le attribuzioni degli istituti di patronato e di assistenza sociale, di cui alla legge 30 marzo 2001, n. 152, sono estese ai lavoratori extracomunitari che prestino regolare attività di lavoro in Italia.
15. I lavoratori italiani ed extracomunitari possono chiedere il riconoscimento di titoli di formazione professionale acquisiti all'estero; in assenza di accordi specifici, il Ministro del lavoro e della politiche sociali, sentita la commissione centrale per l'impiego, dispone condizioni e modalità di riconoscimento delle qualifiche per singoli casi. Il lavoratore extracomunitario può inoltre partecipare, a norma del presente decreto, a tutti i corsi di formazione e di riqualificazione programmati nel territorio della Repubblica".
2. All'articolo 26, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: "La rappresentanza diplomatica o consolare rilascia, altresì, allo straniero la certificazione dell'esistenza dei requisiti previsti dal presente articolo ai fini degli adempimenti previsti dall'articolo 5, comma 3-ter, per la concessione del permesso di soggiorno per lavoro autonomo".

Art. 16.
(Prestazione di garanzia per l'accesso al lavoro)

1. L'articolo 23 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 è sostituito dal seguente:
"Art. 23. - (Titoli di prelazione) - 1. Nell'ambito di programmi approvati, anche su proposta delle regioni e delle province autonome, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e realizzati anche in collaborazione con le regioni, le province autonome e altri enti locali, organizzazioni nazionali degli imprenditori e datori di lavoro, nonchè organismi internazionali finalizzati al trasferimento dei lavoratori stranieri in Italia ed al loro inserimento nei settori produttivi del paese, enti ed associazioni operanti nel settore dell'immigrazione da almeno tre anni, possono essere previste attività di istruzione e di formazione professionale nei paesi di origine.
2. L'attività di cui al comma 1 è finalizzata:
a) all'inserimento lavorativo mirato nei settori produttivi italiani che operano all'interno dello Stato;
b) all'inserimento lavorativo mirato nei settori produttivi italiani che operano all'interno dei paesi di origine;
c) allo sviluppo delle attività produttive o imprenditoriali autonome nei paesi di origine.
3. Gli stranieri che abbiano partecipato alle attività di cui al comma 1 sono preferiti nei settori di impiego ai quali le attività si riferiscono ai fini della chiamata al lavoro di cui all'articolo 22, commi 3, 4 e 5, secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione del presente decreto.
4. Il regolamento di attuazione del presente decreto prevede agevolazioni di impiego per i lavoratori autonomi stranieri che abbiano seguito i corsi di cui al comma 1".

Art. 17.
(Lavoro stagionale)

1. L'articolo 24 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 è sostituito dal seguente:
"Art. 24. - (Lavoro stagionale) - 1. Il datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia, o le associazioni di categoria per conto dei loro associati, che intendano instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a carattere stagionale con uno straniero devono presentare richiesta nominativa allo sportello unico per l'immigrazione della provincia di residenza ai sensi dell'articolo 22. Nei casi in cui il datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante o le associazioni di categoria non abbiano una conoscenza diretta dello straniero, la richiesta, redatta secondo le modalità previste dall'articolo 22, deve essere immediatamente comunicata al centro per l'impiego competente, che verifica nel termine di cinque giorni l'eventuale disponibilità di lavoratori italiani o comunitari a ricoprire l'impiego stagionale offerto. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 22, comma 3.
2. Lo sportello unico per l'immigrazione, rilascia comunque l'autorizzazione nel rispetto del diritto di precedenza maturato, decorsi dieci giorni dalla comunicazione di cui al comma 1 e non oltre venti giorni dalla data di ricezione dalla richiesta del datore di lavoro.
3. L'autorizzazione al lavoro stagionale ha validità da venti giorni ad un massimo di nove mesi, in corrispondenza della durata del lavoro stagionale richiesto, anche con riferimento all'accorpamento di gruppi di lavori di più breve periodo da svolgere presso diversi datori di lavoro.
4. Il lavoratore stagionale, ove abbia rispettato le condizioni indicate nel permesso di soggiorno e sia rientrato nello Stato di provenienza alla scadenza del medesimo, ha diritto di precedenza per il rientro in Italia nell'anno successivo per ragioni di lavoro stagionale, rispetto ai cittadini del suo stesso paese che non abbiano mai fatto regolare ingresso in Italia per motivi di lavoro. Può, inoltre, convertire il permesso di soggiorno per lavoro stagionale in permesso di soggiorno per lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato, qualora se ne verifichino le condizioni.
5. Le commissioni regionali tripartite, di cui all'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, possono stipulare con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello regionale dei lavoratori e dei datori di lavoro, con le regioni e con gli enti locali, apposite convenzioni dirette a favorire l'accesso dei lavoratori stranieri ai posti di lavoro stagionale. Le convenzioni possono individuare il trattamento economico e normativo, comunque non inferiore a quello previsto per i lavoratori italiani e le misure per assicurare idonee condizioni di lavoro della manodopera, nonchè eventuali incentivi diretti o indiretti per favorire l'attivazione dei flussi e dei deflussi e le misure complementari relative all'accoglienza.
6. Il datore di lavoro che occupa alle sue dipendenze, per lavori di carattere stagionale, uno o più stranieri privi del permesso di soggiorno per lavoro stagionale, ovvero il cui permesso sia scaduto, revocato o annullato, è punito ai sensi dell'articolo 22, comma 12".

Art. 18.
(Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 26, dopo il comma 7 è aggiunto, in fine, il seguente:
"7-bis. La condanna con provvedimento irrevocabile per alcuno dei reati previsti dalle disposizioni del Titolo III, Capo III, Sezione II, della legge 22 aprile 1941, n. 633, e successive modificazioni, relativi alla tutela del diritto di autore, e dagli articoli 473 e 474 del codice penale comporta la revoca del permesso di soggiorno rilasciato allo straniero e l'espulsione del medesimo con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica".

Art. 19.
(Attività sportive)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 27, dopo il comma 5, è aggiunto, in fine, il seguente:
"5-bis. Con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, su proposta del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), sentiti i Ministri dell'interno e del lavoro e delle politiche sociali, è determinato il limite massimo annuale d'ingresso degli sportivi stranieri che svolgono attività sportiva a titolo professionistico o comunque retribuita, da ripartire tra le federazioni sportive nazionali. Tale ripartizione è effettuata dal CONI con delibera da sottoporre all'approvazione del Ministro vigilante. Con la stessa delibera sono stabiliti i criteri generali di assegnazione e di tesseramento per ogni stagione agonistica".

Art. 20.
(Ricongiungimento familiare)

1. All'articolo 29 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1:
1) alla lettera c), sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "qualora non abbiano altri figli";
2) la lettera d) è abrogata;
b) commi 7, 8 e 9 sono sostituiti dai seguenti:
"7. La domanda di nulla osta al ricongiungimento familiare, corredata della prescritta documentazione, è presentata allo sportello unico per l'immigrazione presso la prefettura-ufficio territoriale di Governo competente per il luogo di dimora del richiedente, la quale ne rilascia copia contrassegnata con timbro datario e sigla del dipendente incaricato del ricevimento. L'ufficio, verificata, anche mediante accertamenti presso la questura competente, l'esistenza dei requisiti di cui al presente articolo, emette il provvedimento richiesto, ovvero un provvedimento di diniego del nulla osta.
8. Trascorsi novanta giorni dalla richiesta del nulla osta, l'interessato può ottenere il visto di ingresso direttamente dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, dietro esibizione della copia degli atti contrassegnata dallo sportello unico per l'immigrazione, da cui risulti la data di presentazione della domanda e della relativa documentazione.
9. Le rappresentanze diplomatiche e consolari italiane rilasciano altresì il visto di ingresso al seguito nei casi previsti dal comma 5".

Art. 21.
(Centri di accoglienza e accessoall'abitazione)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 40, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, l'ultimo periodo è soppresso;
b) dopo il comma 1 è inserito il seguente:
"1-bis. L'accesso alle misure di integrazione sociale è riservato agli stranieri non appartenenti a paesi dell'Unione europea che dimostrino di essere in regola con le norme che disciplinano il soggiorno in Italia ai sensi del presente decreto, e delle leggi e regolamenti vigenti in materia".

Art. 22.
(Aggiornamenti normativi)

1. Nel testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, ovunque ricorrano, le parole: "ufficio periferico del Ministero del lavoro" sono sostituite dalle seguenti: "prefettura-ufficio territoriale del Governo".

Art. 23.
(Disposizioni di contrasto ai matrimoni simulati)

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, all'articolo 30, dopo il comma 1 è inserito il seguente:
"1-bis. Il permesso di soggiorno nei casi di cui al comma 1, lettera b), è immediatamente revocato qualora sia accertato che al matrimonio non è seguita l'effettiva convivenza salvo che dal matrimonio sia nata prole".

CAPO II

DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ASILO

Art. 24.
(Permesso di soggiorno per i richiedenti asilo)

1. L'ultimo periodo del comma 5 dell'articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, è sostituito dal seguente: "Il questore territorialmente competente, quando non ricorrano le ipotesi previste negli articoli 1-bis e 1-ter, rilascia, su richiesta, un permesso di soggiorno temporaneo valido fino alla definizione della procedura di riconoscimento".

Art. 25.
(Procedura semplificata)

1. Al decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 1, il comma 7 è abrogato;
b) dopo l'articolo 1 sono inseriti i seguenti:
"Art. 1-bis. - (Casi di trattenimento) - 1. Il richiedente asilo non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda di asilo presentata. Esso può, tuttavia, esser trattenuto per il tempo strettamente necessario alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato in base alle disposizioni del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nei seguenti casi:
a) per verificare o determinare la sua nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso dei documenti di viaggio o d'identità, oppure abbia, al suo arrivo nello Stato, presentato documenti risultati falsi;
b) per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo, qualora tali elementi non siano immediatamente disponibili;
c) in dipendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.
2. Il trattenimento deve sempre essere disposto nei seguenti casi:
a) a seguito della presentazione di una domanda di asilo presentata dallo straniero fermato per avere eluso il controllo di frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare;
b) a seguito della presentazione di una domanda di asilo da parte uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento.
3. Il trattenimento previsto per i casi di cui al comma 2, lettera a), e quello di cui alle lettere a), b), c) del comma 1 è attuato nei centri di accoglienza per richiedenti asilo secondo le norme di apposito regolamento emanato entro centottanta giorni dall'approvazione della presente legge. Il medesimo regolamento determina il numero, le caratteristiche e le modalità di gestione di tali strutture.
4. Per il trattenimento di cui al comma 2, lettera b), si osservano le norme di cui all'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
5. Allo scadere del periodo previsto per la procedura semplificata di cui all'articolo 1-ter, e qualora la stessa non si sia ancora conclusa, allo straniero è concesso un permesso di soggiorno temporaneo fino al termine della procedura stessa.
Art. 1-ter. - (Procedura semplificata) - 1. Nei casi di cui alle lettere a) e b) del comma 2 dell'articolo 1-bis è istituita la procedura semplificata per la definizione della istanza di riconoscimento dello status di rifugiato secondo le modalità di cui ai commi successivi.
2. Appena ricevuta la richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato di cui all'articolo 1-bis, comma 2, lettera a), il questore competente per il luogo in cui la richiesta è stata presentata dispone il trattenimento dello straniero interessato in uno dei centri di accoglienza per richiedenti asilo di cui all'articolo 1-bis, comma 3. Entro due giorni dal ricevimento dell'istanza, il questore provvede alla trasmissione della documentazione necessaria alla commissione territoriale per il riconoscimento dello status di rifugiato che, entro quindici giorni, provvede all'audizione. La decisione è adottata entro i successivi tre giorni.
3. Appena ricevuta la richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato di cui all'articolo 1-bis, comma 2, lettera b), il questore competente per il luogo in cui la richiesta è stata presentata dispone il trattenimento dello straniero interessato in uno dei centri di permanenza temporanea di cui all'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286; ove già sia in corso il trattenimento, il questore chiede al giudice unico la proroga del periodo di trattenimento per ulteriori trenta giorni per consentire l'espletamento della procedura di cui al presente articolo. Entro due giorni dal ricevimento dell'istanza, il questore provvede alla trasmissione della documentazione necessaria alla commissione territoriale per il riconoscimento dello status di rifugiato che entro quindici giorni provvede all'audizione. La decisione è adottata entro i successivi tre giorni.
4. L'allontanamento non autorizzato dai centri di cui all'articolo 1-bis, comma 4, equivale a rinuncia alla domanda.
5. Lo Stato italiano è competente all'esame delle domande di riconoscimento dello status di rifugiato di cui al presente articolo, ove i tempi non lo consentano, ai sensi della Convenzione di Dublino ratificata ai sensi della legge 23 dicembre 1992, n. 523.
6. L'eventuale ricorso avverso la decisione della commissione territoriale è presentato al tribunale in composizione monocratica territorialmente competente entro quindici giorni, anche dall'estero tramite le rappresentanze diplomatiche. Il ricorso non sospende il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale; il richiedente asilo può tuttavia chiedere al prefetto competente di essere autorizzato a rimanere sul territorio nazionale fino all'esito del ricorso. La decisione di rigetto del ricorso è immediatamente esecutiva.
Art. 1-quater. - (Commissioni territoriali) - 1. Presso gli Uffici territoriali del Governo indicati con il regolamento di cui all'articolo 1-bis, comma 3, sono istituite le commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato. Le predette commissioni, nominate con decreto del Ministro dell'interno, sono presiedute da un funzionario della carriera prefettizia e composte da un funzionario della polizia di Stato, da un rappresentante dell'ente territoriale designato dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali e da un rappresentante dell'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR). Per ciascun componente deve essere previsto un componente supplente. Tali commissioni possono essere integrate, su richiesta del Presidente della Commissione centrale, da un funzionario del Ministero degli affari esteri con la qualifica di componente a tutti gli effetti, ogni volta che sia necessario, in relazione a particolari afflussi di richiedenti asilo, in ordine alle domande dei quali occorra disporre di particolari elementi di valutazione in merito alla situazione dei paesi di provenienza di competenza del Ministero degli affari esteri. In caso di parità, prevale il voto del Presidente.
2. Entro due giorni dal ricevimento dell'istanza, il questore provvede alla trasmissione della documentazione necessaria alla commissione territoriale per il riconoscimento dello status di rifugiato che entro trenta giorni provvede all'audizione. La decisione è adottata entro i successivi tre giorni.
3. Avverso le decisioni delle commissioni territoriali è ammesso ricorso al tribunale ordinario territorialmente competente.
Art. 1-quinquies. - (Commissione nazionale per il diritto di asilo) - 1. La Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato prevista dall'articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio 1990, n. 136, è trasformata in Commissione nazionale per il diritto di asilo, di seguito denominata "Commissione nazionale" nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta congiunta dei Ministri dell'interno e degli affari esteri. La Commissione è presieduta da un prefetto ed è composta da un dirigente in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, da un funzionario della carriera diplomatica, da un funzionario della carriera prefettizia in servizio presso il Dipartimento delle libertà civili e dell'immigrazione e da un dirigente del Dipartimento della pubblica sicurezza. Alle riunioni partecipa un rappresentante del delegato in Italia dell'ACNUR. Ciascuna amministrazione designa, altresì, un supplente. La Commissione nazionale, ove necessario, può essere articolata in sezioni di analoga composizione.
2. La Commissione nazionale ha compiti di indirizzo e coordinamento delle commissioni territoriali, di formazione e aggiornamento dei componenti delle medesime commissioni, di raccolta di dati statistici oltre che poteri decisionali in tema di revoche e cessazione degli status concessi.
3. Con il regolamento di cui, all'articolo 1-bis, comma 3, sono stabilite le modalità di funzionamento della Commissione nazionale e di quelle territoriali.
Art. 1-sexies. - (Contributi) - 1. Possono essere concessi contributi a richiedenti asilo in condizioni di indigenza e che non siano ospitati presso i centri di accoglienza o altre strutture finanziate dallo Stato o da enti locali, secondo le modalità stabilite con il regolamento di cui all'articolo 1-bis, comma 3.
Art. 1-septies. - (Norma transitoria) - 1. Fino all'emanazione del regolamento di cui all'articolo 1-bis, comma 3, rimangono in vigore la normativa e le procedure attuali".

DISPOSIZIONI DI COORDINAMENTO

Art. 26.
(Norme transitorie e finali)

1. Entro sei mesi dalla data della pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale si procede, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, all'emanazione delle norme di attuazione ed integrazione della presente legge, nonchè alla revisione ed armonizzazione delle disposizioni contenute nel regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394.
2. Entro quattro mesi dalla data della pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale si procede, con regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, alla revisione ed integrazione delle disposizioni regolamentari vigenti sull'immigrazione, sulla condizione dello straniero e sul diritto di asilo, limitatamente alle seguenti finalità:
a) razionalizzare l'impiego della telematica nelle comunicazioni, nelle suddette materie, tra le amministrazioni pubbliche;
b) assicurare la massima interconnessione tra gli archivi già realizzati a riguardo o in via di realizzazione presso le amministrazioni pubbliche;
c) promuovere le opportune iniziative per la riorganizzazione degli archivi esistenti.
3. Fino al completamento di un adeguato programma di realizzazione di una rete di centri di permanenza temporanea e assistenza, accertato con decreto del Ministro dell'interno, sentito il Comitato di cui al comma 2 dell'articolo 2-bis del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, introdotto dall'articolo 2 della presente legge, il sindaco, in particolari situazioni di emergenza, può disporre l'alloggiamento, nei centri di accoglienza di cui all'articolo 40 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, di stranieri non in regola con le disposizioni sull'ingresso e sul soggiorno nel territorio dello Stato, fatte salve le disposizioni sul loro allontanamento dal territorio medesimo.
4. Dall'applicazione degli articoli 2, 4, 14, 15 e 16 non derivano oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.

Art. 27.
(Norma finanziaria)

1. Per fronteggiare gli oneri derivanti dall'attuazione degli articoli 11, comma 1, lettera c), 12, comma 1, lettera a), e 25, è autorizzata la spesa di 18,59 milioni di euro per l'anno 2002, di 103,29 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003 e 2004, cui si provvede:
a) quanto a 18,59 milioni di euro per l'anno 2002 ed a 15,49 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003 e 2004, mediante utilizzo delle economie derivanti dalla soppressione della facoltà per i lavoratori extracomunitari di richiedere la liquidazione dei contributi versati in loro favore, nel caso in cui cessino l'attività lavorativa in Italia e lascino il territorio nazionale. Tali somme sono versate dall'INPS all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero dell'interno;
b) quanto a 87,80 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003 e 2004 mediante corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2001-2003, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per l'anno 2001, allo scopo utilizzando per 5,17 milioni di euro l'accantonamento relativo al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, per 67,14 milioni di euro l'accantonamento relativo al Ministero delle finanze e per 15,49 milioni di euro l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
(1) > (1) Stima prudenziale tenuto conto che i bassi livelli di retribuzione risultano esenti da imposta e che, per talune figure di datore, il costo del lavoro è deducibile.

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OSSERVAZIONI di Luigi Melica

Professore associato di diritto pubblico comparato, Università di Lecce e Presidente dell'A.N.O.L.F. Regionale Emilia Romagna.

Brevi Note sul disegno di legge governativo di modifica del Testo Unico sull'immigrazione

Introduzione

Il dibattito sul disegno di legge governativo di modifica del Testo Unico in materia di immigrazione, al di là della contrapposizione tra maggioranza ed opposizione parlamentare, ruota attorno ad una serie di questioni di oggettiva importanza e delicatezza.
Il rischio che si corre in tale frangente temporale, soprattutto dopo gli episodi dell'11 settembre, è infatti quello di assimilare tutte le popolazioni fedeli ai dettami dell'Islam alle frange più integraliste di tale credo, magari richiedendo incondizionatamente la chiusura delle frontiere per ogni credente islamico, ovvero minando alle basi la convivenza tra immigrati di fede islamica e cittadini italiani.
Più in generale, chi ha il compito di scrivere le regole che disciplinano i rapporti tra autorità statale ed immigrati e tra questi ultimi ed i cittadini, dovrebbe muovere da alcune imprescindibili considerazioni: da un lato limitare al massimo gli ingressi di persone non in regola, dall'altro, inevitabilmente, rendere il più armoniosa possibile la convivenza tra gli immigrati ed i cittadini.
Ne consegue che una legge di disciplina della materia dovrebbe attivarsi affinché le espulsioni di chi non è in regola, soprattutto se delinque, siano certe ed effettive, nonché agevolare il più possibile l'integrazione degli immigrati che soggiornano regolarmente nello Stato. D'altra parte, a legare ancor più le due linee di intervento sopramenzionate, esistono statistiche ben precise dalle quali si evince che circa il 90% dei reati commessi da immigrati provengono da persone in stato di clandestinità: il che vale quanto dire che alla repressione della clandestinità, soprattutto se portatrice di allarme sociale sul territorio mediante illeciti, deve seguire la strenua volontà di fare in modo che chi è in regola rimanga il più possibile tale. Ciò al fine di evitare, in ultima analisi, che tale persona, divenuta irregolare, si tramuti anche in delinquente.
Chiariti tali aspetti preliminari vale la pena delineare sinteticamente quali sono le persone che nell'ordinamento vigente possano considerarsi clandestine, posto che non si rinviene una risposta univoca ed assoluta.
Una prima definizione è indubbiamente quella che considera clandestino chi è privo di documenti rilasciati dalle autorità italiane preposte alle autorizzazioni al soggiorno; tale prima elementare definizione contiene comunque ulteriori sottoclassificazioni, potendosi ulteriormente distinguere tra:
1) chi è in Italia privo di documenti ed ha subito una o più condanne per reati gravi (può trattarsi di persone già raggiunte da un decreto di espulsione sia giudiziaria che amministrativa spesso accompagnate alla frontiera, ma rientrate successivamente senza autorizzazione, o persone mai effettivamente espulse in quanto mai identificate);
2) chi ha raggiunto il nostro paese semplicemente perché non ha potuto utilizzare i canali legali di ingresso ed ha accolto il richiamo di amici regolari che gli sono stati di ausilio per trovare un lavoro ancorché non in regola (è noto che folte presenze di clandestini che non delinquono, ma che lavorano "nascostamente", spesso sottopagati, esistono in tutti i paesi del mondo);
3) chi infine è divenuto tale da una situazione di pregressa regolarità; questi, per una serie innumerevole di ragioni, non ha potuto rinnovare il proprio permesso di soggiorno o tale permesso gli è stato revocato dall'autorità amministrativa (che in tali ambiti è il Questore) per violazioni di norme amministrative e non per violazione delle legge penale. Tali persone tendono a rimanere sul territorio non con il proposito di delinquere, anche se, il venir meno dei canali regolari per il lavoro, unitamente ad un'altra serie di difficoltà che pure possono incombere a causa dell'irregolarità (perdita della residenza, del pieno diritto alla salute, ecc.) rendono loro più facilmente "arruolabili" dalla criminalità.
Fatta questa indispensabile premessa preme ora appurare, attraverso un'indagine che non può che essere analitica, se il disegno di legge governativo di modifica del Testo Unico abbia rispettato le premesse di cui sopra, ossia la necessità, prima di tutto, di assicurare l'allontanamento dall' Italia di chi non è regolare, in particolare se delinque e di evitare che il "regolare" che non delinque rimanga il più possibile in situazione di regolarità.
Si analizzeranno anzitutto le disposizioni relative all'ingresso per motivi di lavoro; successivamente ci si soffermerà sulla disposizioni inerenti il rinnovo del permesso di soggiorno, per poi, alla fine, analizzare le innovazioni destinate a rendere più effettive le espulsioni.

1. Le innovazioni incidenti sui regolari

1.1 ingresso per motivi di lavoro

Le disposizioni relative all'ingresso per motivi di lavoro hanno pienamente fatto propria un' indicazione del Ministro Maroni ampiamente pubblicizzata dai media: "d'ora in poi", ha sostenuto mesi orsono il Ministro della Lega, "si entrerà in Italia solo in presenza di un lavoro ed a tal fine si predisporranno degli appositi contratti di soggiorno".
In tale prospettiva il disegno contiene alcuni articoli che avrebbero dovuto ridisegnare ex novo l'intero sistema.
L'art. 3-bis stabilisce che "il permesso di soggiorno per motivi di lavoro è rilasciato a seguito della stipula del contratto di soggiorno per lavoro di cui all'articolo 5-bis" , il quale stabilisce a sua volta che il contratto di soggiorno per lavoro subordinato è stipulato fra un datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia e un prestatore di lavoro, cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea o apolide; tale contratto, contiene, a pena di nullità:
a) la garanzia da parte del datore di lavoro di una adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore;
b) l'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di viaggio per rientro del lavoratore nel Paese di provenienza;
Il contratto di soggiorno per lavoro è inoltre sottoscritto, in base a quanto previsto dall'articolo 22, presso lo sportello unico per l'immigrazione dell' Ufficio territoriale di Governo ubicato presso ciascuna Prefettura.
E' sufficiente rileggere l'art. 22 del vigente Testo Unico, recante titolo "lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato", per rendersi conto che le prescrizioni di cui sopra sono già parte dell'ordinamento vigente; il Testo Unico, infatti, già prevede l'obbligo per il datore di lavoro di stipulare e far sottoscrivere al lavoratore un contratto di lavoro (inviandogliene una copia all'estero) e di assicurargli un alloggio adeguato. L'unica differenza - al di là dell'impegno del datore di assicurare il pagamento delle spese di viaggio - è che il relativo procedimento amministrativo, sino ad oggi incardinato presso gli Uffici Provinciali del lavoro, viene ora decentrato presso i c.d. Uffici di Prefettura, da istituirsi appositamente. Per completezza, si ricorda, che in base al sistema attualmente vigente il datore di lavoro, una volta ottenuta l'autorizzazione al lavoro presso gli Uffici Provinciali del lavoro, deve comunque ottenere un nulla osta da parte della Questura, la quale, quindi, opera i necessari ed indispensabili controlli di polizia sulla persona di cui si chiede l'ingresso in Italia, oltre che sul datore di lavoro richiedente. Non può peraltro negarsi che gli stessi Uffici Provinciali del Lavoro, in tale specifico ambito, abbiano dato prova di efficienza, anche avvantaggiandosi della possibilità di agire in rete con i vari Ispettorati del lavoro, i quali sono in grado, in tempo reale, di trasmettere dati circa eventuali controindicazioni sulle imprese richiedenti.
Se ne deduce che la normativa introdotta sul contratto di soggiorno, ovvero l'intero iter procedurale individuato per il rilascio della relativa autorizzazione, costituiscono un duplicato di ciò che già esiste e non sembrano esistere particolari esigenze di semplificazione amministrava o di tutela dell'ordine pubblico per la creazione di organi ad hoc presso le Prefetture.
L'unica ragione in grado di spiegare il contenuto della riforma, può dunque essere la necessità di lanciare un messaggio politico per informare il paese che, da dopo la riforma, non si entra più in Italia se non si ha un contratto di lavoro e che il controllo sugli ingressi dei regolari risulta essere molto più rigoroso.
Tale messaggio, sebbene astrattamente rassicurante, risulta nel concreto scarsamente innovativo.
Una novità che forse potrebbe sortire effetti positivi è costituita dall'art.3-ter che stabilisce che "allo straniero che dimostri di essere venuto in Italia almeno due anni di seguito per prestare lavoro stagionale può essere rilasciato, qualora si tratti di impieghi ripetitivi, un permesso pluriennale, a tale titolo, fino a tre annualità, per la durata temporale annuale di cui ha usufruito nell'ultimo dei due anni precedenti con un solo provvedimento. Il relativo visto di ingresso è rilasciato ogni anno. Il permesso è revocato immediatamente in caso di abuso".
Riguardo la tematica in esame, pur essendo noto agli agli addetti ai lavori che chi fa ingresso come stagionale, spesso usufruisce di tale canale perché ha trovato "già chiusi" i canali legali dell'ingresso per lavoro a tempo indeterminato (e, quindi, dopo avere consolidato la propria presenza sul territorio, fa di tutto per convertire il permesso di soggiorno a titolo definitivo), non può peraltro negarsi che talune Regioni italiane che prima dell'emanazione del Testo Unico potevano direttamente sottoscrivere accordi con paesi confinanti per l'ingresso di stagionali (Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia) dopo l'emanazione della legge sull'immigrazione non hanno più potuto farlo (la legge n.40 del 1998 è infatti una legge contenente norme fondamentali di riforma economico - sociale). Da ciò l'innegabile vantaggio per gli imprenditori ivi residenti costituito, per l'appunto, dall'introduzione dalla norma sul permesso pluriennale.
Di estrema importanza e delicatezza sono inoltre i propositi di riforma in materia di rinnovo del permesso di soggiorno, disposizione da correlarsi necessariamente con le disposizioni modificative della normativa sui reclami avverso i provvedimenti adottati. Il comma 4 dell'art. 5 del Testo Unico è infatti stato sostituito dal seguente articolo: "il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui risiede, almeno novanta giorni prima della scadenza nei casi di cui al comma 3-bis, lett.c), sessanta giorni prima nei casi di cui alla lettera b) dello stesso comma e trenta nei restanti casi, ed è sottoposto alla verifica delle condizioni previste per il rilascio e delle diverse condizioni previste dal presente decreto. Fatti salvi i diversi termini previsti dal presente testo unico e dal regolamento di attuazione, il permesso di soggiorno è rinnovato per una durata non superiore a quella stabilita con rilascio iniziale."
Le novità introdotte delineano l'esigenza, evidentemente avvertita dai redattori del testo, di operare un maggiore e periodico controllo sui regolari, scopo che non casualmente è riprodotto nelle disposizioni modificative delle norme sulla carta di soggiorno. Rispetto alla normativa contenuta nel Testo Unico, infatti, il disegno di legge eleva a sei anni il periodo di necessaria permanenza regolare per ottenere la carta di soggiorno.
Tale documento, si ricorda, è rilasciato subordinatamente al rispetto di particolari condizioni tassativamente previste dalla legge (disponibilità di un alloggio adeguato, di un reddito sufficiente, assenza di precedenti penali, oltre alla residenza regolare sul territorio per almeno cinque anni) ed ha durata illimitata, ossia consente al titolare di non recarsi più periodicamente in Questura per rinnovare la propria autorizzazione alla permanenza sul territorio.
Volendo ora ricostruire l'iter "di vita lavorativa" che nel sistema del T.U. conduce il "regolare" ad acquisire la titolarità della carta di soggiorno, il sistema attualmente vigente si prevede, anzitutto, che la persona in possesso di regolare occupazione lavorativa, una volta entrata in Italia, richieda un permesso della durata massima di due anni, e, al momento del rinnovo, permanendo le condizioni iniziali, ossia reddito, alloggio, ecc.,0 sia in grado di ottenere un rinnovo del titolo per un periodo doppio rispetto all'autorizzazione iniziale (e quindi per quattro anni); successivamente, al quinto anno di regolare permanenza, costui può richiedere la citata carta di soggiorno.
Preme sottolineare che a tutt'oggi il Ministero dell'Interno non ha ancora (e sono passati quasi quattro anni) predisposto i moduli per la carta di soggiorno e quindi accade che molte Questure (anzi quasi tutte) rilasciano la carta di soggiorno sui moduli normali dei permessi di soggiorno, sollecitando i richiedenti a presentare la richiesta al momento della scadenza del permesso di soggiorno e non prima, ossia decorsi i citati cinque anni. Ma anche a non considerare tale "colpevole" ritardo (sono trascorsi quattro anni!!), si deve rammentare che ciascun immigrato regolare si presenta comunque numerose altre volte presso gli Uffici della Questura (per richieste varie, es. di ricongiungimento familiare, duplicati vari, ecc.) abilitando perciò le autorità di P.S. ad operare controlli più periodici relativamente alla sua presenza sul territorio.
Nel concludere sul punto è di tutta evidenza che l'avere elevato da cinque a sei anni il periodo di minima permanenza sul territorio per ottenere la sospirata carta, se da un lato non sembra in linea rispetto alle disposizioni comunitarie in corso di approvazione (ci si riferisce alla Proposta della Commissione COM (2001) 127 che fissa la durata della permanenza a cinque anni), dall'altro non pare soddisfare le paventate esigenze di maggior controllo sulla posizione del regolare sul territorio. Ne consegue la portata minimale della riforma, e, comunque, l'assenza di sufficienti presupposti per giustificare tale contrapposizione rispetto alla tendenza europea.
Un ulteriore aggravamento della condizione degli immigrati regolari è stato introdotto in materia di rinnovo del permesso di soggiorno. Il disegno di legge, infatti, ha elevato a 90 giorni i termini per la presentazione della relativa domanda.
E' sin troppo noto agli addetti ai lavori e soprattutto al personale degli Uffici Immigrazione delle Questure che l'attività di accertamento compiuta dalle medesime ai fini del rilascio del nuovo permesso, più che essere agevolata dalla circostanza che un lavoratore presenta domanda di rinnovo 90 giorni prima della scadenza del permesso di soggiorno, ne risulta in realtà notevolmente aggravata; anzi, a tutt'oggi, a fronte di un termine di 60 giorni per la presentazione dell'istanza di rinnovo, accade che le Questure medesime sollecitino il richiedente a ripresentarsi non prima di venti giorni dalla scadenza (per poi impiegare anche mesi per il rilascio del permesso rinnovato).
I termini, dunque, sono considerati da tutti ed a maggior ragione dalle Questure, come non perentori, ma ordinatori.
Anche tale innovazione appare dunque inutilmente vessatoria per il richiedente e non sembra soddisfare alcuna esigenza di controllo delle presenze sul territorio.
Se dunque nulla dovrebbe in prospettiva mutare sotto tale profilo, qualcosa sembra invece modificarsi relativamente alle forme e modalità di controllo da parte delle Questure all'atto del rinnovo del permesso di soggiorno.
Vale la pena, a tal fine, rileggere l'art. 22 comma 11 riformato dal disegno di legge, se non altro per le implicazioni che potrebbero derivare, non solo sugli immigrati, ma anche sui datori di lavoro che hanno alle dipendenze lavoratori immigrati. Il nuovo art.22 afferma infatti che " la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore extracomunitario ed i suoi familiari legalmente residenti. Il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore a sei mesi. Il regolamento di attuazione stabilisce le modalità di comunicazione ai centri per l'impiego, anche ai fini dell'iscrizione del lavoratore straniero nelle liste di collocamento con priorità rispetto a nuovi lavoratori extracomunitari".
Quest'ultimo, in correlazione con la prescrizione del divieto di privazione (ora revoca) del soggiorno alla persona licenziata o dimessa all'art.37 impone ai datori di lavoro ed agli Uffici provinciali del lavoro, rispettivamente, di comunicare alle Direzioni provinciali del lavoro l'avvenuto licenziamento o dimissione del lavoratore e di provvedere (le Direzioni) alla contestuale iscrizione del lavoratore al collocamento".
Il meccanismo delineato prevede dunque che le Questure, in sede di rinnovo del permesso di soggiorno di persone prive di occupazione lavorativa ed iscritte al collocamento, dovrebbero concedere un titolo di soggiorno della durata di almeno sei mesi e non più di un anno come nel sistema del Testo Unico.
Complessivamente, dunque, al di là della riconferma dei presupposti valutabili dai Questori ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno (ossia la verifica delle condizioni previste per il rilascio ed alle diverse condizioni previste dal presente decreto), la modifica potenzialmente in grado di incidere sullo status degli immigrati è quella contenuta nell'art. 22 comma 11 laddove si è sostituita la frase "la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo per privare del permesso di soggiorno il lavoratore extracomunitario ed i suoi familiari legalmente residenti" con la frase "la perdita del posto di lavoro (….) "non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno" .
E' di tutta evidenza che se non esistesse una ragione plausibile per l'avvicendamento della parola "privare" con la parola "revocare", non si comprenderebbe il perché di tale mutamento di rotta. Tale modifica, invero, seppure apparentemente risibile, riveste un significato ben preciso, in considerazione delle prassi comportamentali di numerose Questure in sede di rinnovo del permesso di soggiorno.
Accade di sovente, infatti, che le Questure, nel valutare tra le condizioni inerenti il rinnovo del permesso di soggiorno i mezzi di sostentamento del richiedente si spingano oltre rispetto a quanto richiesto dalla legge e reputino decisivi i mezzi di sostentamento pregressi giungendo a negare il rinnovo del permesso anche a persone che sono comunque titolari di un'occupazione lavorativa ancorché ottenuta poco prima della scadenza del permesso di soggiorno. Più in generale le Questure utilizzano il parametro delle pensione minima (circa 9.600.000 all'anno) come indicatore del reddito minimo pregresso da esibire in sede di rinnovo del permesso di soggiorno.
Giova rammentare, per mera completezza, che l'unico riferimento normativo circa la valutazione dei mezzi di sussistenza in sede di rinnovo del titolo di soggiorno è quello contenuto nel regolamento attuativo (art.13.), il quale prevede espressamente che l'Ufficio del Questore deve valutare, ai fini del rinnovo, "la documentazione attestante la disponibilità di un reddito da lavoro o da altra fonte lecita, sufficiente al sostentamento proprio e dei familiari conviventi". Si parla, quindi, di liceità di tali mezzi, peraltro dimostrabili anche a mezzo di dichiarazione temporaneamente sostitutiva (v.art.13 ultima parte). Si deve nello stesso tempo considerare che a fronte di persone che non lavorano e non sono nemmeno in grado di dimostrare la liceità dei propri mezzi di sussistenza e magari conducono un elevato tenore di vita, la normativa vigente prevede, oltre alla possibilità di denegare la richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, anche la possibilità di disporre l'espulsione amministrativa con accompagnamento, previa dimostrazione da parte dell'Autorità di P.S. della pericolosità sociale della persona (art.13 comma 2 lett. c del Testo Unico).
La mera valutazione del reddito lavorativo pregresso, senza considerare l'eventuale esistenza di redditi esibiti da altri familiari e quindi di mezzi leciti di sostentamento così come richiesto dalla legge, ha consentito alle Questure, nel regime attuale, di privare del permesso di soggiorno anche immigrati soggiornanti da anni nel territorio, talora conviventi con familiari, per il solo fatto di non lavorare; la norma che impone l'iscrizione al collocamento dello straniero che perde il posto di lavoro, infatti, è del tutto ignorata dai datori di lavoro e dagli Uffici Provinciali e le Questure, per tali ragioni, non concedono comunque il rinnovo del titolo di soggiorno per un anno per iscrizione al collocamento.
Ebbene se già le Questure si spingono a non rinnovare i soggiorni di chi è senza lavoro o ha lavorato poco nel corso della permanenza in Italia, ignorando quanto impone invece la legge, ovvero giungono addirittura a "privare" del permesso di soggiorno (non rinnovandolo) a chi è titolare di un reddito da lavoro ancorché basso o acquisito di recente motivando che comunque "durante la permanenza in Italia tale persona ha lavorato poco" (il tutto in presenza di documentazione comprovante altri redditi leciti esibiti da familiari), dopo l'approvazione della riforma tale comportamento diverrà la regola senza eccezioni di sorta. Tale convinzione scaturisce dal fatto che le modifiche proposte su tale punto dal disegno di legge sembrano avallare tale tendenza, posto che il termine "revocare" è più restrittivo del verbo "privare"; quest'ultimo, infatti, certamente ne sussume il significato, ma ha portata più ampia nella misura in cui include anche il dovere di rinnovo del permesso di soggiorno per almeno un anno (ora sei mesi) a chi è privo di occupazione lavorativa e di altri redditi leciti. Tale obbligo consequenziale, invece, non risulta ricompreso nel verbo "revocare".
E' appena il caso di ricordare che le motivazioni che possono aver indotto una persona a lasciare il proprio posto di lavoro (al di là del licenziamento) sono alquanto variegate e perciò non possono non essere considerate e valutate differentemente, al di là, quindi, di asettiche interpretazioni inerenti la disponibilità di un reddito da lavoro. Si pensi ad esempio alla esigenza di professionalizzarsi, ai motivi di salute, ad una scelta personale, scelte che chiaramente devono essere sorrette dalla disponibilità, così come richiesto dalla legge, di altri mezzi leciti di sostentamento a loro volta forniti da persone conviventi, da parenti, ecc. Si pensi alle donne immigrate che non lavorano perché casalinghe e che quindi usufruiscono del reddito familiare al cui accumulo collaborano personalmente o a persone che prestano la propria attività lavorativa presso aziende di famiglia senza essere regolarmente assunte (tra la popolazione cinese ciò avviene sistematicamente). Tutti gli esempi sin qui riportati non sono di scuola, ma sono stati oggetto di ricorsi giurisdizionali o di riesami presentati avverso precedenti dinieghi opposti dalle Questure medesime.
In assenza di modifiche la riforma rischia dunque di rendere i lavoratori sempre più in balia delle Questure e degli stessi datori di lavoro in quanto l'immigrato sarà sempre più indotto a fare qualsiasi cosa per non perdere il posto di lavoro; con l'ulteriore aggravante che si incide primariamente su chi è presente in Italia, magari da dieci e più anni, ossia su persone che certamente non eseguiranno i provvedimenti di allontanamento, che diverranno clandestine a tutti gli effetti e, da uno stato di totale ed assoluta incensuratezza, rischieranno di non essere più tali per il venir meno delle possibilità lecite di sussistenza che inevitabilmente colpiscono chi non è regolare.
La soluzione che in tale sede si intende suggerire consiste nel lasciare inalterato il sistema già previsto dal Testo Unico, specificando in modo più tassativo le condizioni richieste ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno, distinguendo le diverse situazioni e prevedendo soluzioni diverse per ciascuna di esse.
Anche il sistema delineato dal Testo Unico, infatti, è alquanto scoordinato, poiché in un dato articolo subordina il rinnovo del permesso di soggiorno alle condizioni previste per l'ingresso, le quali devono a loro volta essere rinvenute in altra disposizione, dovendosi poi rivolgere ad un ulteriore articolo per comprendere cosa si intenda per mezzi di sostentamento e ad altro ancora per rinvenire cosa si debba fare in caso di perdita del posto di lavoro.
E' del tutto pacifico che in assenza di altre ragioni ostative alla disponibilità di un lavoro (motivi di salute adeguatamente comprovati, corsi di professionalizzazione, l'essere casalinga, ecc.) l'immigrato che ottiene un permesso di soggiorno della durata di un anno per iscrizione al collocamento, una volta che sia stato adeguatamente informato circa le conseguenze negative che si verificano nel caso in cui, in tale lasso di tempo, non sia in grado di reperire un altro lavoro, farà di tutto per regolarizzare la propria posizione lavorativa sul territorio.
Contestualmente si potrebbe introdurre un'ulteriore norma di garanzia per coloro i quali sono presenti regolarmente sul territorio da svariati anni e non posseggono le condizioni per ottenere la carta di soggiorno (a causa di un alloggio di metratura insufficiente o di un reddito lavorativo insufficiente), stabilendo, per l'appunto, il divieto di espellere chi è regolarmente presente sul territorio da almeno dieci anni, fatto salvo, ovviamente che le ragioni dell'espulsione non siano di natura giudiziaria .
Che la tendenza debba essere quella di evitare il più possibile di mettere fuori regola chi non delinque ed è presente da lungo tempo in modo regolare sul territorio, lo si comprende anche dalle misure recentemente adottate dal legislatore spagnolo. Quest'ultimo, in concomitanza con l'emanazione della nuova legge sull'immigrazione, ha infatti approvato una misura di regolarizzazione rivolta esplicitamente agli immigrati presenti sul territorio con permesso di soggiorno scaduto, revocato o annullato per ragioni ovviamente non ricollegabili ad illeciti commessi sul territorio.
E' infine di tutta evidenza, in una prospettiva di politica del diritto, che le suindicate misure emanate a favore degli immigrati regolari potrebbero fare da pendant per adottare misure ben più rigide a carico degli irregolari che delinquono.

2. segue, l'allontanamento immediato dell'"ex regolare"

Come anticipato all'inizio, il disegno di legge è intervenuto mediante una serie innumerevole di sostituzioni ed aggiunte rispetto alla normativa previgente aventi lo scopo di rendere possibile l'allontanamento immediato anche dell'ex regolare, rendendo di fatto inagibile lo stesso diritto di difesa dell'espellendo.
La riforma avrebbe raggiunto tale obiettivo con l'abrogazione dei commi 6, 9 e 10 dell'art. 13 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286.
Per completezza si ricorda che il comma 6 prevedeva, seppure indirettamente, il divieto di accompagnare alla frontiera l' ex regolare, ossia chi era raggiunto da provvedimento espulsivo per le ragioni legate alla scadenza, mancato rinnovo o revoca del permesso di soggiorno. Il suddetto comma 6 si limitava infatti a prevedere che qualora il Questore, in base a circostanze obiettive, riteneva che vi fosse il pericolo che la persona da espellere si sottraesse all'esecuzione del provvedimento, ne avrebbe potuto richiedere l'internamento in un dei Centri di permanenza temporanea e non disporne l'accompagnamento coatto come in tutte le altre ipotesi .
Non solo, ma il legislatore, pur non prevedendo espressamente che il ricorso presentato di fronte al giudice ordinario comportasse la sospensione automatica del provvedimento espulsivo, aveva comunque individuato un preciso raccordo tra i termini previsti per lasciare il territorio (15 giorni) ed i termini per la definizione dell'intero giudizio. L'ex regolare, infatti, potendo presentare ricorso entro cinque giorni dalla notifica del provvedimento di espulsione senza poter essere accompagnato alla frontiera, presenziava all'udienza ed era sentito dal giudice ordinario, posto che quest'ultimo, a seguito della presentazione del ricorso, era tenuto a fissare l'udienza nei successivi cinque giorni e ad adottare la decisione definitiva nei successivi cinque, rendendo quindi possibile all'espellendo di ottemperare al provvedimento nei termini prescritti .
Tale onere, vale la pena ribadire, risultava "di fatto" obbligatorio solo in presenza di persone da espellere il cui permesso di soggiorno era scaduto da più di sessanta giorni, o non era stato rinnovato o revocato, ossia persone che il più delle volte potevano essere regolari sul territorio da dieci e forse più anni.
In tutte le altre ipotesi di espulsione e la persona risultava ancora presente sul territorio era per precisa scelta dell'Autorità di P.S., la quale non aveva ritenuto opportuno provvedere alla espulsione con accompagnamento coatto della persona.
Analizzando ora le novità apportate dalla riforma, in connessione a quelle introdotte in materia di rinnovo del titolo di soggiorno, si può ben comprendere che il risultato ottenuto sia quello di fare in modo che anche la persona presente sul territorio da svariati anni, magari priva di precedenti penali, unicamente incorsa in violazioni amministrative (carenza di reddito,ecc.), non sia più sentita dal giudice ordinario prima di essere effettivamente allontanata dal territorio.
Tale scopo è stato infatti raggiunto cancellando l'obbligo di sentire l'espellendo, mediante l'abrogazione dell'onere procedurale contenuto nel citato comma 9 nel quale si stabilisce che il giudice "accoglie o rigetta il ricorso decidendo con un unico provvedimento adottato, in ogni caso entro dieci giorni, sentito l'interessato nei modi di cui agli artt.737 e seguenti del codice civile".
Il che ci deve far concludere che, forse, chi ha contribuito alla redazione del testo, aveva ben presente la giurisprudenza di merito dei quattro anni di vigenza del Testo Unico, nell'ambito della quale i giudici ordinari, forse grazie al dovere di sentire personalmente le persone da espellere, abbiano propeso molto spesso per l'annullamento dell'espulsione piuttosto che per il non annullamento, con la conseguenza di far restituire alle persone il permesso di soggiorno negato dalle Questure.
In definitiva, se il disegno di legge verrà approvato senza modifiche, l'espulsione immediata con accompagnamento diverrà dunque la regola valida per tutti.
Per comprendere meglio quanto sin qui esposto, può forse valere la pena riportare una "situazione tipo" astrattamente verificabile una volta approvato il disegno di legge.
Con la notifica di un provvedimento di diniego di rinnovo o di revoca del permesso di soggiorno da parte delle Questure, l'immigrato riceve un foglio di via che gli intima di lasciare il territorio entro quindici giorni. Tale persona può esperire comunque ricorso al T.A.R. entro sessanta giorni, senza la possibilità di sospensione immediata del provvedimento.
A questo punto, però, mentre nel sistema precedente tale persona attendeva l'esito del ricorso presentato di fronte al Tribunale Amministrativo Regionale, e, se sorpreso nuovamente, poteva essere espulso, ma sempre senza accompagnamento e con l' ulteriore possibilità di ricorrere al giudice ordinario presenziando al processo, nel contesto previsto dal disegno di legge, invece, tali garanzie minime sono venute radicalmente a meno.
Il sistema previsto dal disegno di legge, in altre parole, non distingue più tra chi è clandestino a tutti gli effetti e chi invece era regolare e magari lo è stato anche per molto tempo.
Non casualmente i redattori hanno provveduto ad elevare il termine per presentare ricorso di fronte al giudice ordinario (a sessanta giorni) e ad abrogare al contempo la disposizione che "impediva" l'accompagnamento immediato della persona il cui il permesso era stato revocato o non rinnovato , con conseguente cancellazione della norma che imponeva al giudice ordinario di sentire l'interessato. L'ex regolare, in definitiva, potrà lasciare il territorio e quindi i suoi familiari, amici ecc. senza aver commesso alcun reato e soprattutto senza poter far valere le proprie ragioni personalmente di fronte ad un giudice, anche perché, come è noto, il processo amministrativo è un giudizio cartaceo che non prevede esame diretto delle parti.
La conclusione che se ne trae, è che la vera novità del disegno di legge, risulta quella di aumentare smisuratamente il potere dei Questori e di diminuire quello dei giudici ordinari i quali si troveranno a giudicare senza la possibilità di interrogare l'espellendo.
Vero è che lo stesso sistema pensato dal redattore del Testo Unico del 1998, sotto tale specifico profilo, risultava tutt'altro che completo, esaustivo e soprattutto efficace.
La duplicazione dei mezzi di ricorso origina infatti non pochi inconvenienti di tipo tecnico - processuale, talora riducendo al minimo il potere sindacatorio del giudice ordinario proprio rispetto agli ex regolari. La giurisprudenza del Tribunale ordinario di Bologna (ma non di tutti i Tribunali italiani), ad esempio, si ritiene incompetente a pronunciarsi sulle ragioni del diniego o della revoca del permesso di soggiorno, riconoscendo, in tale specifico ambito, la sola competenza del Tribunale amministrativo regionale. Il Tribunale ordinario, in altre parole, si considera competente a valutare esclusivamente le ragioni dell'espulsione, la quale, in presenza di un permesso non rinnovato o revocato ed in assenza di un intervento favorevole del T.A.R., deve essere peraltro considerato un atto dovuto. Ne consegue che in tutte le ipotesi suindicate, persistendo siffatta giurisprudenza del giudice ordinario, l'immigrato ex regolare non può comunque usufruire del mezzo di difesa più soddisfacente, quale é, appunto, la giurisdizione del giudice ordinario. Anzi, sotto tale specifico profilo, il clandestino non accompagnato usufruisce, a ben vedere, di una tutela maggiore rispetto a chi invece era titolare di un valido permesso di soggiorno.
I redattori del disegno di legge avrebbero pertanto potuto cogliere l'occasione per rivedere l'intero meccanismo giurisdizionale, eliminando l'inutile duplicazione di mezzi di ricorso (T.A.R e giudice ordinario), prevedendo più precisamente che la sola autorità cui esperire ricorso sia il giudice ordinario e garantendo all'ex regolare la possibilità di far valere le proprie ragioni presenziando all'udienza.
Sarebbe stato sufficiente, in altre parole, abbinare il provvedimento di diniego di rinnovo o di revoca a quello di espulsione con conseguente previsione di un termine congruo per fare ricorso (almeno 30 gg).
E' di tutta evidenza che i vantaggi di cui sopra, oltre ad essere in linea con con l'art. 1 del Prot. n. 7 Conv. eur. dir. uomo del 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con legge 9 aprile 1990 n. 98, che impone di lasciare agli stranieri già regolarmente soggiornanti un termine per potersi di difendere contro l'espulsione prima che questa sia eseguita (salvo che l'espulsione sia disposta per gravi motivi di ordine pubblico), avvantaggerebbero individui presenti in Italia da svariati anni, magari privi di redditi da lavoro, ma che vivono del sostegno sociale o dell'aiuto di familiari, ossia titolari di un complesso situazioni spesso ignorate dalle Questure all'atto dei rinnovi del permesso di soggiorno.
Discorso completamente diverso vale infine per le espulsioni dei non regolari alla cui trattazione si preferisce comunque far precedere una breve l'analisi delle restanti misure introdotte dal disegno di legge sugli immigrati regolari, prime fra tutte le nuove norme sul ricongiungimento familiare.
In tale specifico ambito si è limitata la possibilità di ricongiungersi con i propri genitori a carico, prevedendo espressamente che tale tipo di ricongiungimento sia non attivabile qualora esistano nel paese di provenienza altri figli del genitore anziano. Ebbene, al di là del fatto che tale limitazione va a colpire un canale di ingresso, quello inerente i genitori anziani che di per sé è numericamente risibile, non può parimenti sottacersi che l'eventuale presenza di altri figli non é di per sé sufficiente ad escludere che la persona possa comunque essere a carico del figlio richiedente che vive in Italia. Prova ne sia che in via di prassi i Consolati tendono già a richiedere ai richiedenti soggiornanti in Italia le ricevute comprovanti l'invio di denaro dall'Italia ai familiari, a dimostrazione quindi che anche la presenza di ulteriori figli (o l'eventuale percezione di una pensione dei genitori medesimi) non sono di per sé sufficienti ad escludere la presa in carico richiesta invece dalla legge. Taluni paesi, non vi è bisogno di ricordarlo, sono talmente disastrati economicamente da non consentire ad un figlio di aiutare i propri genitori che vivono nello stesso territorio. E comunque, si ribadisce ancora una volta che con tale intervento di modifica si incide su un numero minimale di ingressi, nonché su persone certamente non potenzialmente fonte di pericoli per la sicurezza.
Sotto tale profilo varrebbe forse la pena fare un passo indietro; oppure persistere nell'adozione di tale misura solo in cambio delle modifiche di più ampio respiro riguardanti i c.d. ex regolari.
Analogo discorso vale infine per l'abrogazione, sempre prevista dal disegno di legge, della norma che consente il ricongiungimento dei parenti entro il terzo grado inabili al lavoro secondo la legislazione italiana; anche in tale specifico ambito, se proprio si vuole intervenire più restrittivamente, si potrebbe sostituire la locuzione "parenti entro il terzo grado" con parenti entro il secondo".

2. Le altre forme di allontanamento: le persone non identificate e le persone già espulse che fanno rientro nel territorio

Ultima questione affrontata dai redattori del disegno di legge è quella legata alla espulsione effettiva di chi delinque, ovvero di chi non delinque, ma, privo di documenti non risulta identificabile.
Un primo ordine di questioni si riferisce alla espulsione di chi è sottoposto a procedimento penale dove il disegno ha sostanzialmente reso più lineari i rapporti tra autorità amministrativa (Questore) ed autorità giurisdizionale relativamente al rilascio del nulla osta all'espulsione da parte di quest'ultima (ci si riferisce agli articoli 3 bis., 3 ter e 3 quater, 3 quinquies, e sexies).
Quanto alle finalità sottese agli articoli da cinque a cinque quinquies , le argomentazioni sono invece di tipo più complesso.
Gli obiettivi da perseguire, risultavano, rispettivamente, la possibilità di punire gli stranieri in stato di clandestinità i quali, dopo essere stati identificati e già espulsi per essere dediti ad attività delinquenziali, vengono nuovamente rintracciati dopo essere rientrati nel territorio, (magari per continuare a delinquere), nonché la possibilità di eseguire le espulsioni di chi rifiuta l'identificazione; ciò può avvenire, sia per la mancanza di collaborazione della persona che non fornisce le propria generalità, sia per lo scarso contributo delle autorità consolari, tutt'altro che entusiaste di riprendersi un soggetto che delinque. E' abbastanza facile intuire che chi solitamente ostacola la propria espulsione fornendo false generalità è normalmente chi ha precedenti penali e, molto più raramente, chi è in Italia senza permesso di soggiorno e lavora non in regola.
La soluzione individuata dai redattori del disegno per risolvere quest'ultimo ordine di problemi (identificazione dei clandestini che delinquono o che non delinquono) consiste nell'elevazione di ulteriori trenta giorni del limite massimo già previsto dal Testo Unico per trattenere una persona nei Centri di ritenzione con lo scopo di consentirne la compiuta identificazione.
Al di là dei risvolti legati alla eventuale incostituzionalità di tale misura (basti vedere le innumerevoli pronunce sul punto del Consiglio costituzionale francese dopo che la legge "Pasqua" aveva previsto un'analoga misura e la pari tendenza degli stessi giudici costituzionali italiani), un prezioso contributo per le autorità italiane sarebbe forse potuto provenire da una disposizione che anzitutto abilita le autorità consolari a fare ingresso nelle carceri per iniziare le operazioni di identificazione, ben prima, quindi, della scadenza della pena e del successivo trasferimento nei Centri. In tal modo si potrebbe evitare di trasferire la persona nei summenzionati Centri per la relativa identificazione, senza che peraltro sussista alcuna certezza sulla buona riuscita delle operazioni di rito.
Non si vede, infatti, per quale misteriosa ragione le operazioni di identificazione della persona che non collabora debbano iniziare solo a pena espiata e non prima, ossia quando lo stesso è detenuto in carcere.
Un ulteriore contributo ai fini dell'identificazione degli espellendi potrebbe inoltre provenire da una disposizione che configuri una specifica ipotesi di reato che reprima il comportamento di chi non collabora alla propria identificazione. Si tratterebbe di formulare una disposizione ben più dettagliata e specifica rispetto a quella annullata anni fa dalla Corte costituzionale per insufficienza di contenuto. L'idea sarebbe quella di prevedere la repressione del comportamento di chi non collabora o ostacola la propria identificazione fornendo identità false, precludendo così l'esecuzione del provvedimento di espulsione, con eventuale aggravio di pena se l'autore del fatto risulta anche condannato per uno o più reati.
Il sistema delineato dal disegno di legge, invece, oltre a prevedere l' elevazione del limite massimo di sessanta giorni di trattenimento nel Centro, stabilisce che, scaduti infruttuosamente tali termini, il Questore ordini allo straniero ancora non identificato di lasciare il territorio entro cinque giorni, con la previsione, infine, che in caso di nuovo rientro o di mancato rispetto di tale ordine, si configuri una specifica ipotesi di reato con pena da uno a quattro anni.
Contrariamente alle eccessive restrizioni disposte per i regolari, in tale sede la riforma prevede un trattamento sanzionatorio sin troppo tenue.
Il disegno di legge, si è limitato infatti a prevedere la pena più grave (reclusione da 1 a 4 anni) solo per chi, già destinatario di un provvedimento di espulsione giudiziaria, rientra nel territorio senza la prescritta autorizzazione. E' noto, invece, che esistono molte persone condannate per reati di diversa natura ed entità alle quali l'autorità giurisdizionale non applica l'espulsione c.d. giudiziaria nelle sue innumerevoli applicazioni; tali persone, invero, essendo il più delle volte in stato di clandestinità, sempre se identificate, al momento di scadenza della pena, sono direttamente prelevate dal Questore all'uscita dal carcere per essere espulse (con provvedimento amministrativo e non giudiziario) con accompagnamento alla frontiera. Tale casistica (è sufficiente chiedere conto ai Questori) è forse quella più copiosa esistente in materia. E' altresì noto che tali individui tendono a rientrare nel territorio con estrema facilità, magari proprio perché provengono da paesi confinanti con l'Italia o da paesi confinanti con Stati del gruppo "Schengen e, circostanza deprecabile, con l'intenzione di continuare a delinquere. Tenuto conto di ciò, non si vede per quale ragione l'ordinamento debba riservare loro un trattamento analogo a quello del cittadino extracomunitario in stato di clandestinità ed incensurato che viola parimenti le disposizioni impartitegli sul divieto di reingresso, posto che i soggetti di cui sopra sono invece destinatari di condanne, ancorché non espulsi con provvedimento del giudice. Il trattamento loro riservato, in caso di reingresso nello Stato, è la pena dell'arresto da sei mesi ad un anno (mentre il Testo Unico prevedeva l'arresto da uno a sei mesi), ossia una misura che ben difficilmente comporta la restrizione in carcere.
Le considerazioni che precedono suggeriscono, più in generale, di fare uno sforzo che i redattori del disegno di legge, forse per la troppa fretta di "confezionare" un prodotto che in qualche modo costituisse un segnale di svolta per l'elettorato, non hanno del tutto fatto, ma che non può assolutamente essere ignorato.
Si tratta più specificatamente di tenere conto della imprescindibile summa divisio esistente tra persone in stato di clandestinità condannate e con gravi precedenti penali e persone clandestine senza condanne, nonché, successivamente, applicare loro regimi trattamenti diversi. Così operando si dovrebbe distinguere tra:
1) clandestino senza condanne - identificato: misura dell'espulsione con accompagnamento; se tale persona rientra di nuovo, nuovo accompagnamento con pena da sei mesi ad un anno; al terzo rientro, pena da uno a quattro anni;
2) clandestino senza condanne non identificato: trasferimento nel centro di permanenza per l'identificazione; se tale persona ostacola la propria identificazione nei giorni di internamento, applicazione della pena più tenue - in quanto la persona è incensurata - per la violazione della norma che reprime il comportamento di chi impedisce la propria identificazione ed ordine di lasciare il territorio; se non vi ottempera e viene nuovamente rintracciato pena da uno a quattro anni (con assorbimento delle due pene ricollegabili alle due diverse violazioni della legge penale). Tale persona, al momento della commissione del reato più grave, oltre ad avere ostacolato fattivamente la propria identificazione, risulta già stata destinataria di almeno due ordini di allontanamento dallo Stato, uno al momento dell'espulsione ed uno scaduti i termini per l'identificazione; si sarebbe dunque in presenza del terzo ordine, ragion per cui la pena elevata può essere giustificata.
3) Clandestino con condanne - identificato: il sistema del T.U. prevede l'espulsione giudiziaria se disposta dall'autorità giurisdizionale ed amministrativa con accompagnamento nelle altre ipotesi; se la persona rientra e viene nuovamente fermata per avere commesso un ulteriore reato (o comunque rintracciata), il disegno prevede la pena da uno a quattro anni nel solo caso di pregressa espulsione giudiziaria; in senso contrario si ritiene che se la persona originariamente accompagnata alla frontiera con espulsione amministrativa, aveva condanne pregresse (magari solo se di una certa gravità, occasionalmente non tramutatesi in espulsione giudiziaria) l'ordinamento dovrebbe parimenti prevedere la pena da uno a quattro anni e non l'arresto da sei mesi ad un anno. Il ricorso a tale rigorosa misura potrebbe costituire un utile deterrente verso tali persone che tendono ad entrare ed uscire dall'Italia grazie alla vicinanza degli Stati di provenienza solo con il proposito di delinquere, in quanto costoro ben saprebbero che, in caso di nuovo reingresso, non se la caverebbero con l'arresto da sei mesi ad un anno e con il conseguente accompagnamento alla frontiera, ma con un lungo periodo di restrizione in carcere.
4) Clandestino con condanne non identificato; si deve tenere presente che tale persona non è stata identificata perché non collabora rivelando la propria esatta identità e/o perché non hanno collaborato le sue autorità diplomatiche. Nella fattispecie in esame è di tutta evidenza che, al di là dell'ostruzionismo della diplomazia di taluni paesi, i maggiori ostacoli provengono proprio dall'espellendo nella misura in cui questi non esibisce il proprio passaporto o un altro documento di identità (documenti che, se lo desidera veramente, può in ogni momento procurarsi). Tale fattivo contributo, infatti, eliminerebbe alla radice l'ostruzionismo frapposto dalle autorità consolari. Per tale complesso di ragioni a tali persone si dovrebbe applicare la disposizione che prevede l'ipotesi di reato per aver ostacolato la propria identificazione, con pena ovviamente più grave trattandosi di persone dedite ad attività delinquenziali. Il ricorso a tale rigorosa misura potrebbe costituire un utile deterrente verso chi non collabora ai fini della propria identificazione, in quanto costui ben saprebbe che, trascorsi i sessanta giorni di internamento nel Centro, non sarà comunque libero e che l'alternativa che gli si presenta è tra tornare in patria o essere ristretto in carcere.

3. Le misure c.d. preventive: i flussi migratori

La tenuta dell'ordinamento è assicurata, oltre che da interventi di tipo repressivo, anche da un' efficace opera di prevenzione. E nel campo della lotta all'immigrazione clandestina, prevenzione, significa inevitabilmente corretta ed appropriata regolamentazione dei flussi migratori.
A tal fine il disegno di legge introduce non poche innovazioni rispetto alla disciplina del T.U., istituendo, anzitutto, un Comitato interministeriale, con composizione non delineata in partenza, ma articolato con presenze dei Ministri di volta in volta interessati, a seconda dei temi trattati e da un rappresentante delle Regioni o delle Province autonome; tale organo politico opera poi avvalendosi di un gruppo tecnico di lavoro. Quest' ultimo è composto a sua volta da rappresentanti di gran parte dei ministeri e da tre esperti designati dalla Conferenza unificata.
Tale organismo dovrebbe fornire un contributo significativo per fissare le quote massime di stranieri da ammettere annualmente nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, stagionale e autonomo.
Commentando brevemente tale innovazione colpisce anzitutto che non esista (al di là della risibile presenza di un rappresentante degli enti territoriali e dei tre esperti della Conferenza unificata) alcuna forma di raccordo con gli organismi operanti in sede locale, contraddicendo così alcune precise esigenze manifestate dagli enti territoriali, in particolar modo regionali e comunali.
In dettaglio, anche tenendo conto di come oggi vengono delineati i flussi migratori, la tendenza a responsabilizzare un organismo così pletorico dovrebbe essere rivista, prevedendosi, al limite, un più organico coordinamento tra il medesimo e gli Uffici Provinciali del lavoro e poi, a cascata, tra questi ultimi e le associazioni datoriali, sindacali, ecc.
Varrebbe la pena , in altre parole, razionalizzare l'attività che già svolgono alcuni Uffici Provinciali del lavoro, i quali, prima di trasmettere al Ministero del Lavoro i dati numerici relativi al fabbisogno locale, convocano un coordinamento composto, fra l'altro, dalle diverse associazioni datoriali.
Nello stesso tempo un utile accorgimento potrebbe essere quello di trasmettere numeri eccesso, operando magari un più penetrante controllo sull'impresa richiedente o sul singolo datore di lavoro in caso di richiesta di collaboratore domestico. In tal modo si dovrebbe evitare (al contrario di quanto si verifica sistematicamente) che all'emanazione del decreto flussi segua quasi simultaneamente l'esaurimento delle quote in praticamente tutte le regioni italiane, con buona pace degli imprenditori richiedenti. Al contrario, facendo persistere una disponibilità numerica per almeno un semestre, sarebbe possibile limitare gli ingressi di clandestini in cerca di lavoro.
Sempre in attinenza alla materia di flussi migratori il disegno individua una specifica forma di prelazione a favore di alcuni enti di cooperazione internazionale. L'art. 23, infatti, incentiva enti di vario genere a sviluppare forme diverse di cooperazione e formazione nei paesi di provenienza degli immigrati con lo scopo di professionalizzare persone da inserire poi nel comparto produttivo italiano. Pur considerando molto positivamente tale orientamento, preme aggiungere che tali iniziative, per essere veramente in grado di raccordare la domanda e l'offerta presente sul territorio, dovrebbero essere decentrate a livello regionale. Ciascuna Regione, tenuto conto delle esigenze produttive del proprio territorio, dovrebbe favorire lo sviluppo degli enti regionali no profit o simili aventi sedi all'estero con lo scopo ulteriore di agevolare la professionalizzazione nei settori di maggiore interesse regionale, favorendo, alla fin fine, il più proficuo raccordo tra le persone desiderose di fare ingresso in Italia e la domanda di forza lavoro canalizzata nelle diverse Province.
La centralizzazione di tale sistema, invece, rischierebbe di paralizzare in partenza tale positiva innovazione.
Un discorso a parte vale infine relativamente ai criteri ed alle priorità individuate ai fini della fissazione delle quote di ingresso; suscita ampie perplessità, infatti, l'aver previsto una corsia preferenziale a favore dei discendenti di cittadini italiani, al pari di tutti i paesi (Marocco, Albania,Tunisia e Romania) che hanno sottoscritto appositi accordi con lo Stato italiano. E' sin troppo facile notare che tali persone risultano, seppure potenzialmente, cittadini italiani e che di conseguenza, per agevolarne l'ingresso nel territorio sarebbe sufficiente far funzionare meglio i Consolati italiani nei rispettivi paesi di provenienza per la convalida dei documenti comprovanti l'esistenza degli ascendenti, e che, soprattutto, si preveda a favore di tali potenziali italiani, la deroga totale rispetto alle quote con possibile ingresso nel territorio sempre se titolari di un'occupazione lavorativa e di un alloggio idoneo. Equiparare i discendenti di emigranti italiani ai cittadini extracomunitari provenienti da paesi con cui l'Italia ha stipulato accordi di reingresso non sembra essere, anche dal punto di vista politico, una iniziativa lungimirante, tanto più se si pensa che del Governo attuale fa parte un apposito Ministero per gli Italiani all'estero.

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OSSERVAZIONI DI PAOLO BONETTI

Ricercatore di diritto costituzionale nella Facoltà di giurisprudenza dell'Università degli studi di Milano Bicocca, docente di istituzioni di diritto pubblico e di diritto regionale.

Carissimi,
malgrado gli sforzi di molti ad un complessivo ripensamento il consiglio dei Ministri nella riunione del 12 ottobre ha deliberato l'approvazione definitiva del disegno di legge di modifica alla normativa vigente in materia di immigrazione ed asilo.

Il testo approvato però è stato modificato rispetto allo schema del 14/9/2001. Infatti il Ministro per gli Affari regionali ha dichiarato che il testo del ddl approvato dal Consiglio dei Ministri recepisce 7 modifiche in materia di lavoro e flussi espresse dalle regioni.

In realtà le modifiche suggerite dalle Regioni (che trovate in allegato) non esprimono il parere di tutte le regioni, ma soltanto il parere espresso da 10 Regioni (quelle dirette da Giunte facenti capo alla CdL), mentre la Calabria aveva espresso un parere più articolato, le altre 9 regioni (quelle dirette da Giunte di Centro-Sinistra) avevano espresso un parere completamente negativo e le Autonomie locali avevano espresso un parere favorevole, ma condizionato al recepimento di modifiche.

Perciò l'approvazione del testo definitivo del ddl è avvenuta dopo che nella giornata dell'11 ottobre la Conferenza Unificata
Stato-regioni-Autonomie si era pronunciata con un parere sostanzialmente critico, ma formulato in modo inaudito: una
spaccatura a metà.

Per il resto non si ha notizia su modifiche apportate ad altre parti dello schema del ddl.

Tuttavia al momento non è sicuro quale sia il testo finale esatto del ddl, cioè quello che sarà trasmesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri al Presidente della Repubblica perchè ne autorizzi la presentazione alle Camere.

Si tenga presente che il Governo dovrà comunque scegliere a quale Camera presentare il ddl poichè entrambe sono o saranno impegnate nella sessione di bilancio fino al 31 dicembre 2001, il che impedisce di esaminare di esaminare ddl o pdl che comportino spese.

In tal senso il calendario parlamentare rende improbabile che il ddl possa essere seriamente esaminato entro la fine del 2001 neppure a livello di Commissioni parlamentari.

Infatti la sessione di bilancio è al momento in corso al Senato e dovrà concludersi entro la metà di novembre. Da quel momento la sessione di bilancio inizierà alla Camera che dovrà concluderla entro un mese e poi vi potranno essere ritorni al Senato ecc.

Fino al 31 dicembre 2001 è dunque assai improbabile (anche se non impossibile) che il ddl inizi l'iter parlamentare.

Tutto ciò da un lato dà tempo di elaborare seri emendamenti (quando sapremo qual è il testo definitivo presentato alle Camere) e di chiedere e ottenere la convocazione della Consulta nazionale sull'immigrazione, dall'altro impone di esigere che il Governo già oggi provveda ad elaborare il D.P.C.M. sulle quote d'ingresso per lavoro 2002 secondo le norme legislative tuttora vigenti.

Paolo Bonetti

OSSERVAZIONI SULLO SCHEMA DI
DISEGNO DI LEGGE RECANTE MODIFICAZIONE ALLE NORME IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E DI ASILO

Sottoposto alla Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali

La Conferenza è chiamata a pronunciare entro 20 giorni un parere sullo schema di disegno di legge in materia di modifica della normativa vigente in materia di immigrazione e asilo.
L'intero testo si presta alle più decise e profonde valutazioni negative e dovrebbe essere profondamente ripensato per molti motivi generali e specifici.

ASPETTI GENERALI

1) mancanza di copertura finanziaria: Il comma 3 dell'art. 26 ddl afferma l'inesistenza di oneri aggiuntivi dall'entrata in vigore della nuova legge.
Così però significa che l'intero ddl sarebbe autoapplicativo, mentre è evidente che si creano costi aggiuntivi derivanti dalla necessità di dare immediata esecuzione coattiva ai provvedimenti amministrativi di espulsione (istituire in tutto il territorio nazionale nuovi centri di permanenza temporanea e assistenza e di procedere ad un numero elevatissimo di rimpatri di stranieri espulsi), di istituire in ogni provincia i nuovi sportelli unici per l'immigrazione presso gli Uffici territoriali del Governo, di prevedere uno scambio telematico di dati tra gli Uffici territoriali del Governo e i centri per l'impiego, di istituire le nuove commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato e di istituire e gestire appositi centri di accoglienza in cui dovrebbero essere trattenuti i richiedenti asilo durante la procedura accelerata di riconoscimento dello status di rifugiato.
Occorre rispettare l'obbligo di copertura finanziaria delle leggi prevista dall'art. 81 Cost. anche perché l'effettiva copertura finanziaria di una legge è invece il metro per misurare l'intento di raggiungere effettivamente gli intenti perseguiti, senza illudere la pubblica opinione nella facile autoapplicazione delle nuove norme.

2) Molte delle norme del ddl sono sostanzialmente superflue o controproducenti o malformulate o addirittura di dubbia legittimità costituzionale, e soprattutto contrastano o omettono di adeguare l'ordinamento italiano alle complesse e articolate norme comunitarie che sono state recentemente approvate o che sono in corso di approvazione proprio sui medesimi argomenti che sono oggetto del ddl:
a) ingressi e soggiorni per lavoro subordinato e per lavoro autonomo, cfr. Proposta della commissione europea COM (2001) 386 (01) dell'11 luglio 2001 di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo (direttiva alle cui norme la Commissione propone che ogni Paese membro si debba adeguare entro il 1 gennaio 2004).
b) permessi di soggiorno: proposta della Commissione - COM (2001) 157: Proposta di Regolamento del Consiglio che istituisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi.
c) ricongiungimenti familiari, cfr. Proposta della Commissione - COM (2000) 624: proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare (presentata dalla Commissione in applicazione dell'articolo 250, paragrafo 2 del trattato CE), alle cui norme tutti gli Stati membri, una volta definitivamente approvata, dovranno conformarsi entro il 31 dicembre 2002
d) status degli stranieri titolari di un permesso di lungo periodo: cfr. Proposta della Commissione COM (2001) 127: Proposta di direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (la Commissione propone che ogni Stato membro debba adeguare il proprio ordinamento entro il 31 dicembre 2003).
e) Sanzioni per i vettori: cfr. le sanzioni attualmente previste nei confronti dei vettori che trasportano stranieri clandestini dalle recenti norme (già in vigore) della Direttiva 2001/51/CE del Consiglio, del 28 giugno 2001, che integra le disposizioni dell'articolo 26 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985, alle quali ogni Stato membro deve comunque adempiere entro l'11 febbraio 2003.
f) Standard minimo per l'esame delle domande di asilo, Proposta della Commissione - COM (2000) 528: Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato; (la Commissione propone che ogni Stato membro debba adeguarsi a tali norme entro il 31 dicembre 2002)
g) Misure di accoglienza dei richiedenti asilo: cfr. le norme della Proposta della Commissione - COM (2001) 181: Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri; (la Commissione propone che ogni Stato membro debba adeguarsi a tali norme entro il 31 dicembre 2002).
h) tipologia delle espulsioni: cfr le norme (già in vigore) della Direttiva 2001/40/CE del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di paesi terzi, alla quale ogni Stato membro dell'Unione deve adeguarsi entro il 2 dicembre 2002.
i) Esodi di massa e sfollati: cfr. le norme (già in vigore) Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi; a tale direttiva ogni Stato membro ha già oggi l'obbligo di adeguarsi entro il 31 dicembre 2002;
Appare dunque uno spreco di energie e assai inopportuno adottare oggi una normativa che contrasti o non tenga conto delle norme comunitarie in vigore o di imminente adozione, anche perché entro breve tempo l'Italia sarebbe comunque obbligata a riprendere in mano e rielaborare nuovamente tutta la materia. Occorrerebbe perciò rinviare di qualche mese ad altro ddl ben più articolato ogni modifica legislativa delle materie che siano oggetto di recenti o imminenti norme dell'Unione europea (nuovi ingressi di lavoratori stranieri, ricongiungimento familiare, asilo, status degli stranieri titolari di un soggiorno di lungo periodo). Il mancato rinvio da parte del Governo sarebbe comunque inutile, perché potrebbe comportare un prevedibile blocco o ritardo dell'esame del ddl da parte delle Camere: durante l'esame del Parlamento sarebbe comunque evidente la totale inadeguatezza delle nuove norme alle norme comunitarie - nel frattempo entrate in vigore - e comporterebbe comunque un loro stralcio in vista di un loro completo ripensamento.
In ogni caso anche se in sede parlamentare non si verificasse né uno stralcio, né una riformulazione del testo, è evidente che una nuova legge che dimentichi di adeguarsi alle norme comunitarie in materia avrebbe una durata di pochi mesi, perché in brevissimo termine Governo e Parlamento dovrebbero approvare una nuova normativa per adeguare tutta la legislazione all'imponente massa di norme comunitarie alle quali l'Italia ha comunque l'obbligo di adeguarsi in virtù della sua appartenenza all'Unione europea.
Per conseguire effettivamente gli scopi espressamente indicati nel programma di governo proposto agli elettori - e per evitare effetti del tutto controproducenti - occorrerebbe chiedersi se prima di addivenire a modifiche legislative non sia invece più urgente provvedere a cambiamenti nell'azione diplomatica e nell'attuazione delle norme vigenti, utilizzando a tal fine l'amplissima discrezionalità che esse lasciano al Governo in carica. Infatti non occorre alcuna nuova legge, ma è sufficiente applicare quella in vigore per potenziare la dotazione e l'organizzazione delle forze di polizia, per aumentare il numero dei centri di permanenza temporanea e assistenza, per negoziare nuovi accordi bilaterali di riammissione con altri Paesi, per adottare una programmazione annuale delle quote di ingresso per lavoro improntata a criteri innovativi.

3) Le competenze regionali e degli enti locali sono misconosciute dal ddl perché:
a) non è prevista una presenza obbligatoria delle regioni nel neo-istituito Comitato per il coordinamento e il monitoraggio della legge;
b) non è previsto un parere obbligatorio e vincolante da parte di ogni Regione sulle quote di ingressi per lavoro da destinare al proprio territorio;
c) nessun sostegno finanziario o amministrativo dello Stato è previsto per l'esercizio delle funzioni di integrazione sociale, accesso all'alloggio e all'istruzione e formazione professionale degli stranieri regolarmente soggiornanti;
d) nessun sostegno finanziario alle regioni e agli enti locali è previsto per gli speciali centri di accoglienza per richiedenti asilo.

4) La restrizione dell'immigrazione regolare è inoltre attuata in forme e modi controproducenti, perché ignora che esiste comunque una notevole pressione migratoria.
Ogni legge che vuole efficacemente regolare l'immigrazione intende non già aumentare l'immigrazione, bensì aumentare l'immigrazione regolare e perciò non può ignorare le caratteristiche oggettive del fenomeno migratorio, perché altrimenti rischia di diventa illusoria: rassicura nel breve periodo, ma nel medio-lungo periodo finisce con l'incrementare l'immigrazione clandestina e il lavoro nero e così contribuisce ad aumentare il senso di insicurezza collettiva.
Il parere è altresì contrario nel merito della maggioranza delle norme proposte che si rivelano contraddittorie rispetto al fine di prevenire e reprimere l'immigrazione clandestina sotto diversi profili.
4.1. Generalizzata esecuzione immediata del provvedimento amministrativo di espulsione. Preoccupa non l'obiettivo di fondo, in sé legittimo, di eliminare l'immigrazione clandestina e di rendere efficaci le espulsioni, ma la scelta dei mezzi che si intendono adottare, in particolare la sommaria procedura che comporta l'accompagnamento immediato alla frontiera per semplice provvedimento amministrativo, senza effettiva possibilità di ricorso. L'accompagnamento immediato alla frontiera - che comporta conseguenze rilevantissime per ogni persona e per la sua famiglia - senza una preventiva pronuncia del giudice sembra inoltre contrastare con l'art. 13 della Costituzione come ha recentemente affermato la Corte costituzionale (cfr. sent. n. 105/2001). Il legittimo interesse dello Stato a tutelare l'integrità del suo territorio può realizzarsi in forme che non compromettano irreparabilmente la libertà personale e il diritto alla difesa dello straniero, prevedendo p. es. un trattenimento provvisorio dell'espellendo nei centri di permanenza in attesa della decisione del giudice, da adottarsi in tempi brevissimi, sull'accompagnamento immediato e sul trattenimento definitivo in attesa del rimpatrio.
4.2. E' accentuata la precarietà dello straniero regolarmente soggiornante ed è minata la stabilità del suo soggiorno in modo molto serio. La stessa terminologia ne è un indice significativo, col cambiamento del "permesso di soggiorno" in "contratto di soggiorno": il contratto vale per due anni non per tre come prevede la proposta normativa europea, lo si può rinnovare per altri due anni e non per quattro come prevede la legge vigente. Inoltre la carta di soggiorno è rilasciata non più dopo 5 anni ma dopo 6 anni, anche ciò in contrasto con l'orientamento europeo, nel quale, tra l'altro, è prevista per l'immigrato una progressività di diritti che lo porta a un permesso di soggiorno "di lunga durata". Infine il lavoratore straniero che perda il posto di lavoro, allo scadere del permesso non ha più un anno di tempo, ma soltanto sei mesi per trovarsi un altro lavoro.
4.3. Si produce una notevole restrizione dei ricongiungimenti familiari. Vengono esclusi dalla possibilità di ricongiungimento i genitori a carico quando vi siano altri figli e i parenti fino al terzo grado a carico inabili al lavoro: una restrizione alla legge in vigore che sarebbe apertamente in contrasto con la direttiva europea in corso di approvazione. Inoltre la precarietà e conseguente temporaneità del lavoro rischia di ridurre fortemente le possibilità di ricongiungimento.
4.4. Si riducono e si rendono inutilmente difficili le vie legali dell'immigrazione per lavoro: si ritornerebbe ad un sistema basato soltanto sulla preventiva chiamata nominativa del datore di lavoro, così dimenticando che esistono molti tipi di lavori per i quali è essenziale il preventivo incontro "in loco" della domanda e dell'offerta di lavoro. In tal senso l'abrogazione dell'ingresso per inserimento nel mercato del lavoro sarebbe del tutto controproducente di fronte all'elevata richiesta di manodopera presente in molte zone del Paese. Si determina così un irrigidimento della disciplina degli ingressi regolari per lavoro secondo canali e forme che appaiono inutilmente complicate rispetto alle concrete esigenze del mercato del lavoro e che in realtà ritornano al passato ripristinando un sistema analogo a quello che fino al 1998 non ha affatto limitato l'immigrazione, ma al contrario ha determinato un blocco dei nuovi ingressi regolari per lavoro e ha perciò incentivato il ricorso massiccio all'immigrazione clandestina e ha così costretto il legislatore ad intervenire nel 1987, nel 1990, nel 1995 e nel 1998 con provvedimenti di regolarizzazione.
4.5. Si vanifica sostanzialmente l'accesso al diritto di asilo - uno dei diritti più universalmente tutelati dei migranti: esso è disciplinato in due soli articoli, proprio mentre era già stato approvato dalla Camera nel marzo 2001 un ampio disegno di legge ed è in corso di approvazione in sede comunitaria una triplice direttiva molto dettagliata con decine di articoli. Sulle singole domande di asilo giudicherebbe non più un'unica Commissione centrale, bensì tante Commissioni territoriali, costituite soltanto da funzionari governativi, che con una procedura accelerata e sommaria di pre-esame darebbero una decisione, alla quale, in caso di esito negativo seguirebbe - senza possibilità di un ricorso con effetti sospensivi - l'espulsione, così vanificando l'essenza stessa del diritto d'asilo - che comporta anzitutto la possibilità dell'accesso alla procedura e di un esame da parte di un soggetto imparziale. Inoltre colpisce che in attesa del pre-esame il richiedente asilo sia forzatamente rinchiuso in appositi centri di accoglienza o nei centri di permanenza temporanea, mentre si sopprimerebbe il contributo di prima assistenza. Nessuna nuova misura è invece prevista in favore della condizione degli stranieri che abbiano ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato.

5) Alla luce delle osservazioni critiche si impone un profondo ripensamento ed è dunque possibile delineare alcuni scenari per il prosieguo dello schema di ddl:

a) testo del ddl profondamente ripensato e/o ridotto all'osso, eliminando temi oggetto di direttive comunitarie in vigore o imminenti: in tal caso resterebbero soltanto le modifiche al T.U. immigrazione relative agli artt. 12 (norme penali), 13 (espulsione amministrativa), 14 (esecuzione dell'espulsione), 16 (espulsione come misura alternativa alla detenzione).
b) testo del ddl ripensato, eliminando temi che comportano oneri alle finanze : in tal caso dovrebbero essere espunti dal ddl tutte le norme relative all'espulsione, al lavoro, al diritto d'asilo.
c) rinvio del ddl a dopo l'approvazione parlamentare della manovra di bilancio 2001 (che avviene entro il 31 dicembre 2001), nella quale dovrebbe essere previsto l'aumento delle risorse da destinare alle misure in materia di immigrazione e asilo
d) rinvio un po' più breve, con qualche rimaneggiamento marginale.

L'ipotesi migliore è quella indicata al punto a): ridurre il testo del ddl alle sole norme che appaiono essenziali per la repressione dell'immigrazione clandestina, cioè, con riferimento agli articoli del T.U. delle norme sull'immigrazione che si vogliono modificare : artt. 12 (norme penali), 13 (espulsione amministrativa), 14 (esecuzione dell'espulsione), 16 (espulsione come misura alternativa alla detenzione).
Tuttavia anche il testo di ciascuna di tali norme del ddl deve essere modificato per risolvere i delicati problemi di carattere giuridico-costituzionale segnalati ad ogni articolo nelle osservazioni allegate.
In particolare
- le norme penali del nuovo art. 12 T.U. devono essere ulteriormente rafforzate ed estese ad altre fattispecie
- la nuova disciplina dell'espulsione amministrativa contenuta nel nuovo testo dell'art. 13 T.U. deve riuscire a contemperare l'esecutorietà dei provvedimenti con l'applicazione delle norme internazionali (che impongono di adottare l'esecuzione differita dell'espulsione non soltanto nei confronti di stranieri che non abbiano rinnovato il loro permesso di soggiorno, ma anche nei confronti degli stranieri a cui sia stato revocato) e con le norme costituzionali che prevedono la riserva di giurisdizione per i provvedimenti limitativi della libertà personale e tutelano il diritto alla difesa: Sarebbe dunque conforme al sistema costituzionale soltanto l'accompagnamento alla frontiera dello straniero disposto con provvedimento del giudice: giudice competente per il procedimento penale nell'ambito del quale lo straniero fosse detenuto oppure giudice della convalida del trattenimento. Nel primo caso il giudice sarebbe chiamato a valutare sia la sussistenza di impedimenti processuali all'esecuzione dell'espulsione, sia l'accompagnamento alla frontiera. Nel secondo caso sarebbe legittimo prevedere un duplice trattenimento: uno provvisorio (48 + 48 ore) disposto dal questore al solo fine di impedire allo straniero di rendersi irreperibile mentre il questore stesso fa richiesta motivata al giudice di espulsione con accompagnamento alla frontiera, e uno definitivo (30 + 30 giorni) che sarebbe disposto dal giudice entro 48 ore dalla comunicazione dell'avvenuto trattenimento provvisorio, il giudice sarebbe così chiamato a valutare a) la convalida del trattenimento provvisorio; b) la richiesta di espulsione con accompagnamento alla frontiera, c) il trattenimento definitivo.
- Le osservazioni circa l'art. 13 T.U. impongono di creare un numero cospicuo di centri di permanenza temporanea e assistenza, diffusi in tutte le Regioni non rendere eventuale il trattenimento dell'espellendo, ma anche per evitare che si istituisca - come invece vorrebbe il nuovo testo dell'art. 14 T.U. - la sanzione penale per uno straniero espulso che non abbia lasciato entro 5 giorni il Paese per il solo fatto di non disporre dei mezzi per potersi allontanare dallo Stato a proprie spese, il che provocherebbe l'mmissione di una massa enorme di stranieri nel circuito penitenziario.

ASPETTI SPECIFICI DELL'ARTICOLATO

ART. 1 (Cooperazione con stati stranieri):
Norma superflua, mal formulata e inopportuna.
Il primo comma potrebbe entrare a far parte di norme di leggi finanziarie o tributarie.
Non si capisce il senso di una norma simile in un testo normativo che si occupa di immigrazione e di asilo.
Se davvero si volessero incentivare le azioni di prevenzione delle cause che inducono all'emigrazione per motivi di lavoro, allora occorrerebbe prevedere espressamente che si deve trattare di elargizioni in favore di iniziative condotte da enti aventi sede in Italia ed effettuate nei Paesi di maggiore emigrazione verso l'Italia e finalizzate alla prevenzione delle cause che inducono all'emigrazione verso l'Italia o ad un positivo reinserimento in patria degli stranieri emigrati in Italia, secondo criteri che dovrebbero essere definiti periodicamente nel medesimo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che individua gli enti.
Il secondo comma è del tutto superfluo perché le misure che prevede possono essere già oggi adottate dal Ministero degli affari esteri in base alle leggi vigenti in materia di cooperazione allo sviluppo. Del resto un incentivo alla collaborazione è già espressamente previsto dalle vigenti norme del T.U. sull'immigrazione (cfr. artt. 2, 3, 19). Insistere su una forma di sanzione e non di incentivo (come le quote preferenziali o la cessione di apparecchiature per il controllo) finirebbe col penalizzare proprio quei Paesi di maggiore emigrazione e impedirebbe all'Italia di adottare politiche graduali: una forma di sanzione potrebbe invece consistere nella revoca dei benefici previsti dalla vigente legislazione sull'immigrazione (p. es. riduzione o eliminazione delle quote preferenziali di ingresso per i cittadini di quei Paesi).
Appare comunque significativo che l'unica norma del ddl che sembra voler produrre effetti benefici nei confronti degli stranieri sia priva di copertura finanziaria.

ART. 2 (Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio).
Norma superflua, mal formulata e di dubbia legittimità costituzionale.
Un comitato interministeriale per il coordinamento ed il monitoraggio può essere istituito in qualsiasi momento senza che vi sia bisogno di modifiche legislative, ma con proprio decreto dal Presidente del Consiglio dei ministri in base alla legge n. 400/1988, così come è avvenuto nella precedente legislatura.
La mera istituzione per legge di un simile organismo non può certo incrementarne l'efficacia operativa.
Inoltre essa va in direzione opposta rispetto alla legislazione recente che mira a ridurre al minimo i comitati interministeriali.
E' altresì evidente che la norma sempre invece mirare a dare una priorità al Ministero dell'Interno nel coordinamento dell'indirizzo amministrativo degli altri ministeri, ma così facendo si viola l'art. 95 Cost. che conferisce tale attribuzione al solo Presidente del Consiglio dei Ministri.
In tal senso accresce la confusione di ruoli, invece di semplificarla e di renderla conforme all'art. 95 Cost. che prevede una riserva di legge, la norma che attribuisce non alla legge, ma ad un regolamento governativo proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri l'individuazione delle modalità di coordinamento delle attività del gruppo tecnico con le strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Un simile gruppo tecnico ben potrebbe collegarsi ad un apposito Dipartimento per l'immigrazione da istituirsi come "struttura di missione" presso la Presidenza del consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 7, comma 3 D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 303.
In ogni caso un coordinamento e un monitoraggio dell'applicazione della normativa sull'immigrazione appare lacunoso senza la presenza di rappresentanti delle Regioni che hanno potestà legislativa e amministrativa in materia e perciò il gruppo tecnico o il Dipartimento dovrebbero comunque mantenere un collegamento organico con la Conferenza Stato-Regioni.

ART. 3 (politiche migratorie)
Norma opportuna, ma in parte ambigua.
Da un lato si prevede espressamente un termine per la determinazione delle quote di ingresso in Italia per lavoro; per evitare inutili slittamenti dovuti ad altre fasi della procedura (Parere parlamentare, emanazione definitiva, registrazione della Corte dei conti) sarebbe però opportuno precisare che il termine del 31 dicembre si riferisce alla pubblicazione del D.P.C.M. di determinazione.
Dall'altro lato si prevede opportunamente il coinvolgimento obbligatorio della Conferenza Stato - Regioni, ma non si prevede un termine per l'espressione del parere, né la possibilità per ogni regione di esprimere il proprio dissenso e/o una esplicita proposta alternativa a quella prospettata dal Governo.
Né si prevede per il Presidente del Consiglio dei Ministri un termine analogo per l'emanazione del proprio decreto in caso di emanazione di una nuova determinazione delle quote.
Quest'ultima norma appare comunque ambigua e di dubbia legittimità costituzionale perché impedisce alle Camere e alla Conferenza Stato - Regioni di esprimere un proprio parere anche sulla scelta del Governo di non adottare una nuova determinazione delle quote di ingressi per lavoro e così di fatto consente al Governo con una scelta totalmente discrezionale di far perdere di efficacia le norme legislative in vigore in materia di ingressi per lavoro e ciò contrasta con la riserva di legge in materia di condizione giuridica dello straniero prevista dall'art. 10, comma 2 Cost.

ART. 4 (permesso di soggiorno)
Norma in parte mal formulata o superflua o addirittura dannosa e in parte opportuna
Il primo comma appare formulato in modo incomprensibile.
Il secondo comma è superfluo perché già oggi la norma del comma 3 dell'art. 5 prevede che la parificazione della durata del permesso di soggiorno a quella prevista nel visto di ingresso si applica nei casi in cui il T.U. non preveda termini diversi e tali termini diversi sono previsti proprio in materia di permessi per motivi di lavoro.
L'abrogazione prevista dal comma 3 appare in realtà fittizia, perché i successivi commi introdotti dal ddl ripristinano la medesima durata dei permessi di soggiorno che è prevista nella norma che si vuole abrogare.
Il ddl riproduce in realtà norme già in vigore.
In primo luogo la firma di un contratto di soggiorno per lavoro prima del rilascio del permesso di soggiorno prevista dal comma 3-bis è istituto sostanzialmente analogo alla firma del contratto di lavoro subordinato prima dell'ingresso per lavoro che è già attualmente prevista dall'art. 22, comma 8 T.U.
In secondo luogo la durata dei permessi di soggiorno per lavoro prevista nel nuovo comma 3-bis è la stessa già oggi prevista dall'art. 5, comma 3, lett. b) e d) T.U., lettere che la norma del comma 1 vuole abrogare.
La norma del comma 3-ter appare in parte opportuna allorchè semplifica la vita del lavoratore stagionale e dell'amministrazione e prevede un permesso di soggiorno pluriennale per lavoro stagionale.
Del tutto ambiguo e di dubbia legittimità costituzionale è invece il riferimento alla revoca immediata del permesso in caso di abuso: la mancata previsione di criteri per individuare tale abuso dà all'amministrazione una discrezionalità illimitata e così viola la riserva di legge in materia di condizione giuridica dello straniero prevista dall'art. 10, comma 2 Cost.
Anche la norma del nuovo comma 3 - quater appare contraddittoria perché prevede come durata del permesso di soggiorno per lavoro autonomo la medesima durata biennale che è la medesima oggi prevista nella lettera d) che il comma 3 del ddl vuole abrogare.
La norma del nuovo comma 3-quinquies appare opportuna perchè completa la raccolta dei dati da parte dell'anagrafe informatizzata dei lavoratori extracomunitari inserendovi anche i dati di tutti coloro che prima o poi potrebbero comunque iscriversi nelle liste di collocamento e svolgere così un lavoro subordinato, cioè di tutti i tipi di visti per lavoro subordinato, stagionale e autonomo e per ricongiungimento familiare. Tuttavia per rendere davvero completa tale raccolta analoga comunicazione dovrebbe essere obbligatoria in caso di rilascio a stranieri che si trovano regolarmente in Italia di titoli di soggiorno che consentono legalmente l'accesso al lavoro e cioè la carta di soggiorno, il permesso di soggiorno per motivi familiari e il permesso di soggiorno per motivi di asilo.
La norma del nuovo comma 3-sexies prevede la medesima durata massima di 2 anni per i permessi di soggiorno per ricongiungimento familiare, cioè proprio la medesima durata che è oggi prevista dalla lettera d) che il comma 3 del ddl vuole invece abrogare.
Il nuovo comma 5 dell'art. 5 T.U. irrigidisce in modo inutilmente vessatorio i termini e le modalità per il rinnovo del permesso di soggiorno: anticipare da 30 a 60 e 90 giorni i termini rispettivamente previsti per la richiesta del rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro subordinato a tempo determinato e a tempo indeterminato contribuisce a ridurre ulteriormente il tempo a disposizione del lavoratore straniero per trovarsi un nuovo posto di lavoro in caso di perdita dello stesso.
Inutilmente confuso e vessatorio è il conferimento del potere di rinnovare il permesso di soggiorno non più al Questore della provincia in cui lo straniero si trova (dimora), ma al Questore della Provincia in cui risiede: poiché non esiste l'obbligo per gli stranieri di iscrizione anagrafica e comunque l'adempimento è assai gravoso dovendosi dimostrare la dimora abituale o, in base all'art. 6 T.U., la dimora per almeno 3 mesi in un centro di accoglienza, di fatto si impedisce agli stranieri non iscritti anagraficamente di rinnovare il proprio permesso di soggiorno o si impone agli iscritti che da poco abbiano trasferito la propria dimora o abbiano fatto domanda di trasferimento di residenza, di presentarsi alla Questura del luogo nel quale ormai non hanno più alcun legame.
Infine la durata del permesso di soggiorno rinnovato è ridotta a metà rispetto alla durata doppia rispetto a quella del permesso inizialmente rilasciato e ciò rafforza la precarietà della condizione degli stranieri regolarmente soggiornanti.
Il nuovo testo del comma 8 dell'art. 5 T.U. di per sé non necessariamente avrebbe richiesto una modifica di norme legislative, anche perché il Ministero dell'Interno non ha provveduto ad attuare l'Azione comune già citata dalla legge. Peraltro una simile modifica legislativa può apparire comunque inopportuna in considerazione della recente proposta della Commissione - COM (2001) 157: Proposta di Regolamento del Consiglio che istituisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi.
La nuova norma penale del comma 8-bis colma una lacuna nel sistema sanzionatorio e perciò appare opportuna, ma per ragioni sistematiche dovrebbe essere collocata nell'art. 12 T.U. che già contiene molte altre norme penali dirette a contrastare ogni tipo di agevolazione dell'immigrazione illegale.

ART. 5 (Contratto di soggiorno per lavoro subordinato)
Norma superflua e controproducente
L'istituzione di un "contratto di soggiorno" appare misura di scarsa concretezza ed efficacia sotto diversi profili.
Occorre anzitutto ricordare che l'istituto in realtà riproduce in parte due norme già oggi vigenti e che lo stesso ddl riproduce nel nuovo testo dell'art. 22, comma 2 lett. b) e c).
Infatti già oggi il datore di lavoro che intenda ottenere l'autorizzazione al lavoro per l'assunzione dall'estero di un lavoratore extracomunitario deve esibire alla direzione provinciale del lavoro (inglobata oggi nel medesimo ufficio territoriale del governo presso il quale sarebbe oggi opportunamente istituito uno sportello unico per l'immigrazione) un contratto di lavoro subordinato formato dal lavoratore prima dell'ingresso (cfr. art. 22, comma 8 T.U.) e idonea documentazione indicante le modalità della sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero (cfr. art. 22, comma 2 T.U.).
La nuova norma intende però vincolare il datore di lavoro a fornire anche i mezzi per il rientro in patria del lavoratore. Tale obbligo - che nella prassi italiana fu in vigore fino al 1986 - costituisce per il datore di lavoro (si pensi ai casi del datore di lavoro domestico o dell'imprenditore individuale o dell'artigiano) un onere eccessivo e inutile e ciò irrigidisce il mercato del lavoro e finisce con l'incentivare il ricorso al lavoro illegale di stranieri che già si trovino clandestinamente in Italia.
In ogni caso l'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di rientro in patria del lavoratore nel Paese di provenienza appare sostanzialmente malformulato o comunque irragionevole sia per gli ingressi di lavoratori da assumere a tempo indeterminato o determinato, i quali hanno comunque il diritto di cercarsi un nuovo posto di lavoro in caso di perdita del posto di lavoro precedente, sia per gli ingressi per lavoro stagionale, nei quali l'impegno dovrebbe essere sostenuto pro-quota da ciascuno dei datori di lavoro.

ART. 6 (facoltà inerenti il soggiorno)
Norma inutilmente vessatoria.
Appare eccessivamente oneroso e del tutto irragionevole che il datore di lavoro sia obbligato ad impegnarsi a fornire una sistemazione alloggiativa e i mezzi per il rientro in patria anche nel caso di straniero che già si trovi regolarmente in Italia per motivi di studio, il che comunque presuppone per legge che lo studente disponga di mezzi finanziari e di un alloggio.
Si scoraggia così l'ingresso nel mercato del lavoro regolare dello studente che abbia magari terminato i suoi studi in Italia e così si incentiva ancora una volta il ricorso al lavoro illegale.

ART. 7 (sanzioni per l'inosservanza degli obblighi di comunicazione dell'ospitante e del datore di lavoro)
Norma inutilmente vessatoria.
Essa ripristina la sanzione pecuniaria (come già prevedeva l'abrogato art. 147 del T.U. Leggi di P.S.) nel caso di mancata segnalazione dell'ospitante e del datore di lavoro.
In particolare per le comunicazioni dei datori di lavoro si tratta di un'inutile duplicazione di adempimenti (in base alle norme generali vigenti già ogni datore di lavoro deve fare entro 5 giorni dall'assunzione la denuncia della stipulazione del contratto di lavoro ai servizi per l'impiego) che invece potrebbero essere sostituiti da comunicazioni tra i servizi per l'impiego e le Questure, che comporta un irrigidimento che contrasta con la ripetuta esigenza di flessibilità del mercato del lavoro.

ART. 8 (Carta di soggiorno)
Norma del tutto inutile, dannosa e immotivata.
L'elevamento da 5 a 6 anni della durata del soggiorno regolare quale presupposto richiesto per il rilascio della carta di soggiorno contrasta con gli scopi di integrazione sociale degli stranieri regolarmente soggiornanti e dunque appare un irrigidimento inutile, anche perché lo stesso art. 9 T.u. prevede che non è sufficiente il soggiorno ininterrotto per ottenere il rilascio della carta, ma che lo straniero deve avere altri requisiti (reddito, alloggio, parentela ecc.). Perciò appare un presupposto indimostrato l'affermazione contenuta nella relazione illustrativa al ddl secondo la quale "appare questo un periodo di tempo più congruo per poter giudicare il complessivo inserimento dello straniero".
Inoltre la norma potrebbe rivelarsi del tutto inutile perché tra poco tutta la disciplina della carta di soggiorno dovrebbe essere rivista dal legislatore al fine di adeguarla alle complesse norme della recente proposta di direttiva della Commissione europea sui soggiorni di lunga durata, il cui presupposto di durata massima prevista è proprio 5 anni. Cfr. Proposta della Commissione COM (2001) 127: Proposta di direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (la Commissione propone che ogni Stato membro debba adeguare il proprio ordinamento entro il 31 dicembre 2003).
Infine la norma del ddl appare in controtendenza con le recenti leggi di altri Paesi europei che prevedono il periodo di 6 anni come presupposto non già per il rilascio di un titolo di soggiorno di lunga durata, bensì per la concessione della cittadinanza.
Da ultimo non si comprende per quale motivo il compito di provvedere al rilascio della carta di soggiorno, che è titolo di soggiorno di lungo periodo, non possa essere utilmente conferito al neo-istituito Sportello unico per l'immigrazione presso gli uffici territoriali del Governo, seguendo modalità di scambio di informazione con la Questura analoghe a quelle previste dallo stesso ddl per i nulla-osta per i ricongiungimenti familiari.

ART. 9 (Coordinamento dei controlli di frontiera)
Norma in parte superflua e di dubbia legittimità costituzionale.
L'adozione di misure di coordinamento è facoltà che già oggi può essere realizzata: in base al vigente comma 3 dell'art. 11 T.U. le direttive per il coordinamento dei controlli di frontiera devono essere adottate dal Ministro dell'Interno, il quale - prima di adottarle - di per sé può sempre avvalersi del Comitato nazionale per l'ordine e la sicurezza pubblica, senza che occorra alcuna nuova norma legislativa.
Opportuna è invece la previsione di un compito di promuovere misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull'immigrazione e le competenti autorità europee. Tuttavia è di dubbia legittimità costituzionale che tale compito debba essere affidato al ministro dell'Interno e non al Presidente del Consiglio dei Ministri al quale soltanto spetta in base all'art. 95 Cost. il compito di promuovere e coordinare l'attività dei ministri.

ART. 10 (Disposizioni contro le immigrazioni clandestine)
Le nuove disposizioni penali e processuali contro le immigrazioni clandestine appaiono comunque opportune, anche se sono spesso malformulate e presentano gravi lacune .
Opportuna è la previsione del reato di favoreggiamento dell'ingresso a fine di transito verso altri Stati così ponendo fine alla controversa interpretazione riduttiva data dalla giurisprudenza della fattispecie già oggi prevista dall'art. 12 T.U. Tuttavia la norma appare di dubbia efficacia perché punisce il favoreggiamento dell'ingresso illegale in altri Stati soltanto di stranieri che si trovavano illegalmente in Italia e non già di qualunque straniero.
Opportuna è la trasformazione da circostanza aggravante a autonome figure di reato dei delitti oggi previsti dall'art. 12, comma 3 T.U. Tuttavia la norma appare malformulata perché nella norma oggi vigente l'utilizzo di mezzi di trasporto internazionale o di documenti contraffatti costituisce un'autonoma figura, sicchè se non si aggiungesse prima della parola "utilizzando" la parola "ovvero" si punirebbe in modo più lieve di oggi il favoreggiamento dell'ingresso a fine di lucro o in concorso con due o più persone che avvenga senza utilizzare mezzi di trasporto di linea o documenti contraffatti.
Opportuna, ma assai malformulata e lacunosa è la trasformazione da circostanza aggravante a autonome figure di reato dei delitti più gravi oggi previsti e puniti dall'art. 12, comma 3 T.U, ultima parte. Assai gravi appaiono però le lacune.
In primo luogo stupisce che si sopprima la norma vigente che punisce nel modo più duro il favoreggiamento dell'ingresso illegale di minori da impiegare in attività illecite per favorirne lo sfruttamento. Si tratterebbe di ipotesi che sarebbero punite alla stregua di un semplice favoreggiamento dell'immigrazione clandestina.
In secondo luogo per un ulteriore rafforzamento della lotta allo sfruttamento dell'immigrazione clandestina occorre introdurre altre misure:
1) l'estensione della fattispecie del comma 3-bis al favoreggiamento del soggiorno illegale di prostitute e minori (spesso è difficile riuscire a provare che colui che sfrutta il soggiorno illegale dello straniero clandestino - prostituta, minore o criminale - sia anche la medesima persona che ne ha favorito l'ingresso illegale) e al favoreggiamento dell'ingresso o del soggiorno illegale di stranieri destinati a commettere uno dei gravi delitti menzionati nell'art. 407, comma 2 lett. a) cod. proc. pen. (delitti contro la personalità dello Stato o traffico internazionale di armi o di stupefacenti, commercio di schiavi, prostituzione minorile, omicidi, atti di contrabbando ecc.) o di veicoli rubati;
2) L'introduzione nel codice penale di una circostanza aggravante comune destinata a colpire specificamente i delitti compiuti in Italia ai danni di o ad opera di straniero che era presente illegalmente sul territorio nazionale.
Inoltre stupisce che nessuna norma del ddl colga l'occasione per provvedere ad adeguare le sanzioni attualmente previste nei confronti dei vettori che trasportano stranieri clandestini alle recenti norme della Direttiva 2001/51/CE del Consiglio, del 28 giugno 2001, che integra le disposizioni dell'articolo 26 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985, alle quali ogni Stato membro deve comunque adempiere entro l'11 febbraio 2003.
Opportune sono tutte le altre norme sul fermo e sull'ispezione di natanti e aereomobili sui quali si sospetta il trasporto illegale di stranieri.

ART. 11 (espulsione amministrativa)
Norma in parte opportuna, ma formulata in un testo di dubbia legittimità costituzionale e privo di copertura finanziaria.
La nuova disciplina dell'espulsione amministrativa rende ordinario il regime dell'esecutorità dell'espulsione amministrativa stessa, salvo che nei casi di straniero a cui il permesso sia scaduto da più di 60 giorni e non ne sia stato richiesto il rinnovo, rende più certi i tempi e i criteri per il rilascio o per il rifiuto da parte dell'A.G. del nulla osta all'espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale, raddoppia da 5 a 10 anni il periodo di divieto di rientro (senza distinguere i diversi tipi di motivo di espulsione), trasforma il rientro illegale dell'espulso in delitto (con pene più che raddoppiate e processo per direttissima) e rende più precisi gli effetti penali e processuali di un eventuale rientro illegale dello straniero espulso.
Di dubbia legittimità costituzionale è anzitutto il combinato disposto del nuovo comma 3 e del nuovo comma 3 sexies allorchè si prevede che il diniego di nulla-osta all'espulsione dello straniero debba essere negato dall'autorità giudiziaria soltanto per reati gravissimi o per esigenze processuali che comportino l'accertamento di responsabilità di persone concorrenti nel reato o imputate in procedimenti connessi o se sussiste un qualche interesse della persona offesa: così si finisce per rinunciare alla pretesa punitiva dello Stato nei confronti di stranieri clandestini che siano imputati di reati di media gravità (furti ecc.) e paradossalmente così si crea una disparità di trattamento con i cittadini italiani o gli stranieri titolari di carta di soggiorno che abbiano commesso tali reati: mentre costoro dovrebbero scontare comunque in Italia una pena detentiva, allo straniero clandestino si consente di sottrarvisi. Così invece di prevenire e reprimere i reati che riguardano beni costituzionalmente rilevanti si finisce per privilegiare ad ogni costo lo sfoltimento penitenziario e la prevenzione e repressione dell'immigrazione clandestina.
L'esecutorietà immediata dell'espulsione amministrativa è misura che di per sè può essere legittimamente scelta dallo Stato, anche se la forma prescelta dal ddl presenta notevoli problemi di attuazione pratica e profili di incostituzionalità.
Dal punto di vista pratico l'esecutorietà di quasi tutti i tipi di provvedimento amministrativo di espulsione prevista dai nuovi commi 4 e 5 comporta l'obbligo di provvedere all'accompagnamento alla frontiera di quasi tutti gli espulsi. Poiché però è notorio che l'esistenza di diverse difficoltà pratiche impediscono spesso l'immediato rimpatrio è evidente che l'esecutorietà dei provvedimenti amministrativi di espulsione prevista dal ddl appare fittizia perché esso non prevede alcuno stanziamento finanziario supplementare per provvedere immediatamente ad un ingente aumento del numero di centri di permanenza temporanea e assistenza nei quali si dovrebbero trattenere gli espellendi in attesa della rimozione degli impedimenti al rimpatrio. Anzi le stesse nuove norme introdotte nell'art. 13 e soprattutto nell'art. 14 rendono manifesto che il trattenimento dell'espellendo non è affatto obbligatorio, ma resta facoltativo allorchè manchi un centro di permanenza. Ciò però significa che in mancanza dell'istituzione di numerosi nuovi centri di permanenza il ddl non configura affatto un sistema di effettivo accompagnamento immediato alla frontiera per quasi tutti gli espulsi perché lo straniero espellendo in attesa del nulla-osta dell'autorità giudiziaria resta sottoposto ad un'illimitata discrezionalità dell'autorità di pubblica sicurezza che può disporne il trattenimento quando, come e se vuole e significa altresì che l'innovazione si sostanzia soprattutto in una eliminazione del tempo di 15 giorni entro i quali lo straniero oggi può impugnare il decreto di espulsione di fronte al giudice e ottenerne l'annullamento.
Dal punto di vista costituzionale molte norme si prestano alle più gravi critiche.
In primo luogo le modificazioni introdotte dal ddl violano la riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13 Cost.: come ha confermato la sent. n. 105/2001 della Corte costituzionale l'accompagnamento immediato alla frontiera è una misura limitativa della libertà personale che deve essere sempre disposta con provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria e/o da questa convalidata entro 48 ore.
Sarebbe dunque conforme al sistema costituzionale soltanto la previsione di un accompagnamento alla frontiera dello straniero disposto con provvedimento del giudice: giudice competente per il procedimento penale nell'ambito del quale lo straniero fosse detenuto oppure giudice della convalida del trattenimento. Nel primo caso il giudice sarebbe chiamato a valutare sia la sussistenza di impedimenti processuali all'esecuzione dell'espulsione, sia l'accompagnamento alla frontiera. Nel secondo caso sarebbe legittimo prevedere un duplice trattenimento: uno provvisorio (48 + 48 ore) disposto dal questore al solo fine di impedire allo straniero di rendersi irreperibile mentre il questore stesso fa richiesta motivata al giudice di espulsione con accompagnamento alla frontiera, e uno definitivo (30 + 30 giorni) che sarebbe disposto dal giudice entro 48 ore dalla comunicazione dell'avvenuto trattenimento provvisorio, il giudice sarebbe così chiamato a valutare a) la convalida del trattenimento provvisorio; b) la richiesta di espulsione con accompagnamento alla frontiera, c) il trattenimento definitivo.
In secondo luogo il ddl viola la riserva rinforzata di legge prevista dall'art. 10, comma 2 Cost., nella parte in cui si viola l'art. 1 del Prot. n. 7 Conv. eur. dir. uomo del 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con legge 9 aprile 1990 n. 98, che impone di lasciare agli stranieri già regolarmente soggiornanti un termine per potersi di difendere contro l'espulsione prima che questa sia eseguita, salvo che l'espulsione sia disposta per gravi motivi di ordine pubblico.
E' evidente infatti che devono ritenersi regolarmente soggiornanti tutti gli stranieri espulsi ai sensi dell'art. 13, comma 2 T.U., lett. b) e c) che erano in possesso di un permesso di soggiorno prima della sua revoca o del suo annullamento o comunque dell'espulsione sono da ritenersi regolarmente soggiornanti e non soltanto coloro il cui permesso di soggiorno sia scaduto senza che ne sia stato chiesto il rinnovo entro 60 gg.
In terzo luogo è comunque chiaro che in generale il diritto alla difesa dello straniero espulso è privato di ogni effettività qualora il ricorso possa essere presentato soltanto dopo che il provvedimento sia già stato eseguito. In particolare appare del tutto liberticida la norma che prevede un termine per il ricorso di 60 gg. che decorre dalla data del provvedimento di espulsione e non dalla data della comunicazione dello stesso allo straniero.
Infine la nuova disciplina dell'espulsione amministrativa appare comunque carente dal punto di vista comunitario, perché omette di dare attuazione alla recente Direttiva 2001/40/CE del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di paesi terzi, alla quale ogni Stato membro dell'Unione deve adeguarsi entro il 2 dicembre 2002.
Da ultimo appare assai opinabile la norma del nuovo comma 8 che da un lato aumenta da 5 a 10 anni il periodo di divieto di rientro e dall'altro sposta però dal giudice all'autorità amministrativa che dispone il provvedimento di espulsione la facoltà di disporre un eventuale riduzione del periodo di divieto di rientro: la norma si presta alle più diverse interpretazioni e conferisce una quasi illimitata discrezionalità amministrativa, per evitare le quali meglio sarebbe stato mantenere la vigente norma che prevede un generale periodo di divieto di rientro (la cui durata ben potrebbe essere differenziata a seconda del tipo di espulsione), riducibile soltanto dal giudice e soltanto su richiesta dell'interessato.

ART. 12 (Esecuzione dell'espulsione)
Norme in parte opportune, ma formulate in un testo di dubbia legittimità costituzionale, di scarsa efficacia, contenenti inutili vessazioni e prive di copertura finanziaria.
Il raddoppio a 60 giorni del termine massimo del trattenimento nei centri di permanenza dello straniero espulso o respinto e la previsione di una sanzione penale per lo straniero uscito dal centro alla scadenza che non lasci il territorio nazionale, con ulteriore espulsione coattiva, sono misure che da sole sono di assai dubbia efficacia.
Se infatti il problema è la difficoltà di identificazione della persona da allontanare allora tale problema resterà anche dopo che lo straniero sia dimesso dal centro e dunque nessun rimedio all'ineffettività dell'esecuzione dei provvedimenti di allontanamento dal territorio dello Stato è efficace se non è accompagnato dall'effettiva stipulazione ed entrata in vigore di precisi accordi di riammissione con i Paesi di origine. Con i Paesi con cui simili accordi sono in vigore appare più che sufficiente l'attuale termine massimo di trattenimento di 30 giorni.
Tuttavia per stipulare tali accordi non occorre alcuna modifica legislativa, bensì una forte azione diplomatica del Governo nei confronti dei Governi di quei Paesi.
In tal senso la norma si rivela inutilmente costosa, sia sotto il profilo della restrizione della libertà personale, sia sotto il profilo degli aggiuntivi oneri finanziari da sostenere per l'estensione del numero dei centri di permanenza, che invece l'art. 26 ddl finge non esistano.
Il nuovo comma 5-bis inoltre rende evidente che è del tutto illusoria l'esecutività dei provvedimenti amministrativi di espulsione che l'art. 11 ddl prevede di generalizzare, perché in realtà i provvedimenti potranno comunque restare ad esecuzione differita qualora non sia stato possibile trattenere lo straniero in un centro di permanenza temporanea (prevedibilmente per mancanza di spazi e/o di centri). Manca infatti la copertura finanziaria per costruire nuovi centri.
Pertanto appaiono inutilmente vessatorie le norme dei commi 5-ter, 5-quater e 5-quinquies: si vuole incarcerare e punire penalmente lo straniero che resta illegalmente sul territorio dello Stato "senza giustificato motivo". Infatti poiché le stesse nuove norme prevedono il caso dell'espulsione eseguita con la mera intimazione a lasciare il territorio nazionale entro 5 giorni quando non è stato possibile trattenere lo straniero in un centro di permanenza è evidente che si finirebbe per arrestare e trasferire nel circuito penitenziario stranieri espulsi che privi di alcun altro mezzo finanziario non hanno lasciato il territorio dello Stato per il solo motivo che lo Stato stesso non ha provveduto a dotarsi di un numero adeguato di centri di permanenza per dare effettività all'espulsione. Le conseguenze devastanti di un'immissione di stranieri nel circuito penitenziario già sovraffollato sono evidenti e non è affatto chiaro che tutto ciò si traduca in un aumento dell'effettività dei provvedimenti di espulsione.

ART. 13 (Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione)
Norma opportuna, ma malformulata.
La nuova norma riproduce il medesimo testo dei due commi dell'art. 16 T.U. oggi vigente e ne aggiungono altri che introducono, a fianco della espulsione dello straniero clandestino che debba essere condannato per reati lievi, una vera e propria espulsione come misura alternativa alla detenzione, disposta dal magistrato di sorveglianza da disporsi nei confronti dello straniero che debba scontare una pena detentiva anche residua di non più di due anni.
Una simile nuova misura appare in sé opportuna qualora si ritenga preminente rispetto all'interesse alla pretesa punitiva dello Stato l'interesse allo sfoltimento dell'affollamento di stranieri irregolari nell'ambito del sistema penitenziario ed è comunque circondata da un minimo di garanzie giurisdizionali e di difesa.
Opportunamente la norma precisa gli effetti processuali di un eventuale rientro in Italia dello straniero espulso.
In ogni caso per dare effettività ai diritti fondamentali di cui comunque è titolare anche lo straniero detenuto e che potrebbero essere messi in concreto pericolo da un eventuale rimpatrio in un Paese che non li rispetti occorrerebbe prevedere espressamente che le ipotesi previste dal nuovo articolo non sono applicabili agli stranieri che si trovino nelle condizioni per le quali l'art. 19 T.U. prevede un divieto di espulsione.

ART. 14 (Determinazione dei flussi di ingresso)
Norme in parte opportune e in parte malformulate o di difficile applicabilità.
L'introduzione di quote riservate di ingressi per lavoro a stranieri oriundi italiani appare senz'altro opportuna perché da un lato coglie un'esigenza di rientro sempre più diffusa tra alcune collettività italiane all'estero e dall'altro lato consente l'ingresso di persone la cui ascendenza italiana fa presumere un grado maggiore di conoscenza della lingua italiana e dunque una maggiore probabilità di inserimento nel mondo del lavoro italiano.
Tuttavia la norma appare malformulata perché non applica una terminologia analoga a quella prevista dalle norme vigenti in materia di cittadinanza italiana. Perciò invece di "lavoratori di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori fino al terzo grado in linea retta di ascendenza, residenti in Paesi non comunitari" occorreva riferirsi a stranieri residenti in Paesi non appartenenti all'Unione europea, i cui ascendenti in linea retta fino al terzo grado sono stati cittadini italiani".
Resta peraltro l'interrogativo di quale possa essere l'applicabilità concreta di una simile norma poiché si stima che oggi nel mondo vivano circa 60 milioni di persone oriunde italiane.
La suddivisione per regioni, province e comuni della determinazione dei flussi di ingresso appare irrealizzabile sotto diversi profili.
In primo luogo è noto che nel vigente ordinamento i fabbisogni lavorativi sono rilevati a livello provinciale. La rilevazione su base provinciale corrisponde alle caratteristiche oggettive del mercato del lavoro che soprattutto nelle aree produttive più dinamiche o nelle zone metropolitane ha una forte mobilità nel tempo e nello spazio.
In secondo luogo non si comprende quale sia l'efficacia di tale suddivisione territoriale, se cioè finisca per limitare in modo incostituzionale la libertà di circolazione e soggiorno nelle diverse zone del territorio italiano degli stranieri regolarmente soggiornante o la loro possibilità di instaurare rapporti di lavoro.

ART. 15 (Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato e lavoro autonomo)
Norma inopportuna e controproducente.
Anzitutto la norma appare del tutto inopportuna e intempestiva perché interviene su una disciplina che però dovrà comunque essere profondamente modificata di nuovo fra qualche mese per adeguarla alle norme della direttiva comunitaria in materia - cfr. Proposta della commissione europea COM (2001) 386 (01) dell'11 luglio 2001 di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo - direttiva delle cui complesse e assai articolate norme (alle quali la Commissione propone che ogni Paese membro si debba adeguare entro il 1 gennaio 2004) il ddl non tiene in alcun conto. Anzi il ddl contrasta in diversi punti con le progettate norme comunitarie.
Il ddl prevede come unica modalità di ingresso per lavoro subordinato quella assai simile a quella tramite l'autorizzazione al lavoro su richiesta di un datore di lavoro italiano che già oggi all'art. 22, comma 8 T.U. impone la stipula di un contratto di lavoro tra datore di lavoro e lavoratore.
La procedura in realtà riproduce - con qualche altro ritocco - il testo di quella già oggi prevista l'art. 22 T.U. (aggiornandola alla recente istituzione degli uffici territoriali del Governo che hanno inglobato anche le Direzioni provinciali del lavoro), ma aggiunge agli obblighi del datore di lavoro quelli di garantire le spese del rientro in patria dello straniero. Tale obbligo - che nella prassi italiana fu in vigore fino al 1986 - costituisce un onere eccessivo e inutile per il datore di lavoro e ciò irrigidisce il mercato del lavoro e finisce con l'incentivare il ricorso all'immigrazione clandestina.
Il comma 4 ripristina anche la verifica preventiva dell'indisponibilità di altri lavoratori già iscritti nelle liste di collocamento a ricoprire il posto di lavoro richiesto. Si tratta di un meccanismo che fino al 1998 era stata la vera causa del blocco di nuovi ingressi regolari per lavoro e il vero incentivo all'ingresso illegale. E' vero che la nuova norma richiederebbe il decorso di un termine di 20 giorni ed un meccanismo di silenzio-assenso, ma è anche vero che da un lato non si prevede alcun limite territoriale per la ricerca di altri lavoratori disponibili, e dall'altro si escludono i lavoratori extracomunitari già iscritti in Italia nelle liste di collocamento dalla possibilità di accedere al nuovo posto di lavoro.
Inoltre il comma 11 conferma che in caso di perdita del posto di lavoro lo straniero non è costretto a lasciare il territorio nazionale, ma ha diritto di restarvi per trovare un altro posto di lavoro. Tuttavia il periodo è inopinatamente ridotto a soli 6 mesi, così dimenticando così i casi dei corsi di riqualificazione professionale ecc., e legando eccessivamente il destino dello straniero regolarmente soggiornante alle mutevoli variazioni dell'andamento del mercato del lavoro.
La norma penale del nuovo comma 12 prevede un opportuno inasprimento della pena pecuniaria del datore di lavoro illegale, ma incorre nel medesimo errore del legislatore del 1998, perché estende la sanzione penale a tutti i casi di lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno per lavoro in corso di validità. Da un lato si dimentica che la legge consente comunque l'accesso al lavoro a stranieri in possesso di altri titoli di soggiorno (carta di soggiorno, permesso di soggiorno per motivi familiari, per studio, per asilo ecc.) e dall'altro pone in capo al datore di lavoro l'onere - spesso materialmente difficile da eseguire - di verificare costantemente se il titolo di soggiorno del suo lavoratore non sia scaduto, revocato o annullato.
Assai controproducente appare la soppressione nel comma 13 di quella norma (già oggi vigente e che è prevista anche dalla proposta di direttiva comunitaria) che prevede la facoltà per il lavoratore straniero che rientra in patria di avere indietro i contributi previdenziali versati in suo favore maggiorati del 5% annuo. Quella facoltà è invece importantissima per disincentivare concretamente il lavoratore straniero dall'accettare il lavoro nero e per consentire a chi lo desidera un effettivo e dignitoso reinserimento in patria.

ART. 16 (prestazione di garanzia per l'accesso al lavoro)
Norma del tutto inopportuna e controproducente.
La norma in realtà sopprime la prestazione di garanzia per inserimento nel mercato del lavoro e la sostituisce con una futura e incerta (perché rinviata a norme regolamentari) programmi di corsi di formazione professionale all'estero , la cui frequenza comporterebbe un titolo di prelazione per i nuovi ingressi per lavoro subordinato o autonomo.
La soppressione della prestazione di garanzia è del tutto inopportuna e controproducente.
In generale la nuova disciplina del lavoro subordinato prevista dagli artt. 13 e 14 ddl in realtà ritorna al passato ripristinando un sistema che fino al 1998 non ha affatto limitato l'immigrazione, ma al contrario ha determinato un blocco dei nuovi ingressi regolari per lavoro e ha perciò incentivato il ricorso massiccio all'immigrazione clandestina e ha così costretto il legislatore ad intervenire nel 1987, nel 1990, nel 1995 e nel 1998 con provvedimenti di regolarizzazione.
In particolare l'abrogazione degli ingressi per inserimento nel mercato del lavoro dimentica che dal punto di vista antropologico tutte le migrazioni per lavoro (inclusa quella italiana) sono avvenute non tanto attraverso le vie ufficiali, bensì attraverso la cosiddetta "catena migratoria" dei connazionali che aiutano i nuovi ingressi di amici e parenti e ne orientano l'inserimento sociale e lavorativo.
In tal senso il fatto che nel 2000 e nel 2001 la maggioranza dei garanti (sponsors) sia stata straniera non è affatto una circostanza da guardare con sospetto (al contrario qualche sospetto di elusione potrebbe far sorgere il garante italiano...), bensì è la conferma che l'inserimento nel mercato del lavoro incanala, controlla e fa venire alla luce il naturale movimento migratorio che altrimenti si affiderebbe a canali criminali e clandestini. A ciò si aggiunga che tale canale è indispensabile per quei tipi di lavori di fiducia che esigono un incontro diretto sul territorio tra datore di lavoro e lavoratore (p. es. lavoro domestico, assistenza alle persone ecc.).
La soppressione di tale nuova via appare dunque del tutto controproducente per chi voglia davvero prevenire efficacemente l'immigrazione clandestina.
Neppure può essere considerata elemento che induca a ritenere inutile l'ingresso per inserimento nel mercato del lavoro la circostanza - più volte ricordata dal Ministero del Lavoro - che al 31 dicembre 1999 erano iscritti nelle liste di collocamento oltre 200.000 extracomunitari, dei quali circa 110.000 non avevano mai lavorato. E' infatti evidente che non si può fondare una così rilevante modifica legislativa su dati così non aggiornati e non disaggregati. Lo stesso Ministro del Lavoro e delle politiche sociali Maroni ha ordinato un'indagine supplementare su tali disoccupati e si riserva di presentarne gli esiti e di trarne le conseguenze durante l'esame parlamentare del ddl. In ogni caso l'esistenza di quest'ultima massa di persone non può costituire la prova dell'inutilità e dannosità di ingressi per inserimento nel mercato del lavoro, per diversi motivi:
1) i visti di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro sono stati effettivamente rilasciati soltanto nel 2000 e nel 2001 e non sono più di 30.000;
2) gli stranieri in cerca di prima occupazione possono essere: a) minori che abbiano compiuto 14 anni o ex-minori di età; b) persone ricongiuntesi al familiare; c) persone che hanno regolarizzato la propria posizione nel 1998/99, ma non in tempo per poter continuare la propria attività lavorativa iniziata illegalmente; d) rifugiati
3) nessun ragionamento può fondarsi una massa indistinta di disoccupati, bensì su disoccupati suddivisi per settori, qualifiche, mansioni, zone di iscrizione ecc.;
4) è noto che per legge tutti i servizi per l'impiego sono stati trasferiti dallo Stato alle Province e sono in corso di riorganizzazione e in questi mesi del 2001 stanno procedendo ad una puntuale e radicale revisione e ripulitura delle liste di collocamento da chi non è effettivamente disponibile ad assumere immediatamente un posto di lavoro e dunque le cifre sugli iscritti al collocamento del 1999 sono ampiamente sopravvalutate.
Alla luce di quanto sopra ricordato appare un presupposto del tutto indimostrato e indimostrabile l'affermazione contenuta nella relazione illustrativa del ddl secondo la quale la soppressione dell'istituto dello sponsor sarebbe collegata al fatto che esso "nella sua attuazione non ha raggiunto l' obiettivo di favorire l'ingresso nella realtà lavorativa dei lavoratori stranieri".
L'abrogazione dell'ingresso per inserimento nel mercato del lavoro è inutile anche perché la vigente disciplina legislativa già oggi consente al Governo la massima discrezionalità nella determinazione delle quote e dunque gli consente di adottare ogni forma di cautela contro possibili abusi. Pertanto già oggi senza dover modificare la legge il D.P.C.M. di determinazione annuale delle quote ben potrebbe di volta in volta prevedere anche limiti qualitativi, cioè p. es. limitare tali tipi di ingressi a rapporti di lavoro relativi a ben determinati settori, qualifiche e mansioni o a determinate zone del Paese in cui il tasso di disoccupazione sia inferiore alla media nazionale e/o richiedere che la garanzia sia supportata dall'esistenza di una comprovata disponibilità a farsi carico dell'inserimento lavorativo da parte di società private di collocamento legalmente autorizzate o di associazioni o enti iscritti nel registro nazionale degli enti che operano in favore degli stranieri.

ART. 17 (Lavoro stagionale)
La norma riproduce il medesimo testo del vigente art. 24 T.U. adeguandolo ai medesimi criteri previsti per gli ingressi per lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato (inclusa la criticata verifica preventiva dell'indisponibilità di altri italiani o comunitari iscritti nelle liste di collocamento).

ART. 18 (Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo)
La previsione dell'espulsione immediata per lo straniero che commercia, produce o distribuisce prodotti falsi e contraffatti di per sé non suscita particolari problemi, ma la norma prevista dal ddl si espone a numerose critiche.
In primo luogo occorre precisare se l'espulsione sia da intendersi quale misura di sicurezza o pena accessoria alla condanna definitiva oppure se debba essere disposta con provvedimento amministrativo, nel qual caso essa violerebbe la riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13 Cost.
In secondo luogo sorgono spontanei alcuni dubbi circa la ragionevolezza e l'equità della norma sotto due profili.
Da un lato una simile sanzione inserita in un articolo dedicato al lavoro autonomo sembra riferirsi ai soli stranieri titolari di un permesso di soggiorno per lavoro autonomo e non già ad ogni straniero titolare di qualsiasi tipo di permesso di soggiorno.
Dall'altro lato una simile sanzione potrebbe essere efficace e ragionevole se almeno si accompagnasse ad una specifica aggravante da prevedersi nei confronti di chiunque ceda a qualsiasi titolo merce contraffatta a stranieri.

ART.19 (attività sportive)Norma in parte superflua e in parte costituzionalmente illegittima.
Circa gli ingressi dall'estero di sportivi stranieri la norma appare sostanzialmente superflua: essa apparentemente affida al Ministro per i beni e le attività culturali il compito di determinare il limite massimo annuale di ingresso degli sportivi stranieri che svolgono attività sportiva a titolo professionistico, ma in realtà lascia la proposta all'autonoma iniziativa del CONI, cioè allo stesso organismo che oggi in base all'art. 40, comma 14 del regolamento di attuazione del T.U. è competente a esprimere il proprio assenso all'assunzione dall'esetero di sportivi stranieri.
Qualora la previsione di limiti numerici agli sportivi extracomunitari si ritenesse applicabile anche agli stranieri che siano già regolarmente soggiornanti in Italia con un titolo di soggiorno che di per sé consente loro l'accesso al mercato del lavoro, la norma sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione della riserva di legge rinforzata in materia di condizione giuridica degli stranieri prevista dall'art. 10, comma 2 Cost., poiché viola la parità di trattamento tra lavoratori italiani ed extracomunitari regolarmente soggiornanti prevista dalla Conv. O.I.L. n. 143 del 24 giugno 1975, ratificata e resa esecutiva con legge 10 aprile 1981, n. 158, principio ribadito dall'art. 2, comma 3 T.U. e dalla sentenza n. 454/1998 della Corte costituzionale.

ART. 20 (Ricongiungimento familiare)
Norma in parte inopportuna.Il primo comma esclude dal ricongiungimento familiare i genitori che non siano a totale carico del figlio che si trova in Italia: la norma si adegua alla direttiva comunitaria di prossima adozione, ma non precisa come sia possibile dimostrare l'inesistenza di altri figlio attualmente incapaci di provvedere al sostentamento in patria. Il secondo comma esclude dal ricongiungimento familiare i parenti entro il terzo grado, ma si pone in radicale contrasto con la proposta di direttiva sul ricongiungimento familiare in corso di approvazione a livello dell'Unione europea che anche a tali categorie espressamente consente di ricongiungersi: cfr. Proposta della Commissione - COM (2000) 624: proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare (presentata dalla Commissione in applicazione dell'articolo 250, paragrafo 2 del trattato CE).
In ogni caso il ddl non coglie l'occasione per prevedere alcuna norma che recepisca e adatti l'ordinamento italiano a quella proposta di direttiva, alla quale tutti gli stati membri, una volta definitivamente approvata, dovranno conformarsi entro il 31 dicembre 2002.
L'ultima parte dell'articolo provvede opportunamente a spostare l'esame delle domande dei nulla-osta al ricongiungimento familiare dalle Questure ai nuovi Sportelli unici per l'immigrazione istituiti presso gli Uffici territoriali del Governo.

ART. 21 (Centri di accoglienza e accesso all'abitazione)
Norme controproducenti e superflue.
Il primo comma abroga la facoltà del sindaco di disporre l'alloggiamento di stranieri non regolarmente soggiornanti che si trovino in situazione di emergenza, che comunque era prevista ferma restando il rispetto delle norme sulla loro espulsione o respingimento. La norma appare del tutto controproducente, perché non spiega come si possa provvedere ad alloggiare costoro anche quando non siano disponibili centri di permanenza temporanea e assistenza o quando si verifichi un ingresso per motivi di calamità naturale o di disastri pubblici. Così la norma finisce per gravare di tali oneri i soli enti del "privato sociale".
Il secondo comma è del tutto superfluo perché già oggi gli artt. 40, 41, 42 T.U.. prevedono misure di integrazione sociale soltanto in favore di stranieri regolarmente soggiornanti.

ART. 22 (aggiornamenti normativi)
Norma superflua.
La norma prevede sostituzioni e aggiornamenti che sono già previste da altre norme generali vigenti, quelle sull'istituzione del giudice unico di primo grado (cfr. D. Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51) e sul riordino dell'organizzazione del Governo (cfr. art. 11 D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 300).

ART. 23 (disposizioni di contrasto ai matrimoni simulati)
Norma malformulata e di difficile applicazione.
Di per sé appare ragionevole l'esigenza della prevenzione e repressione dell'uso simulato del matrimonio con cittadini italiani o comunitari al solo fine di evitare un provvedimento di espulsione e di ottenere un permesso di soggiorno.
Tuttavia ogni intervento su tale materia deve essere effettuato con la massima cautela per non incorrere in violazione del diritto di formare una famiglia, garantito a tutti dalla Costituzione e dalle norme internazionali (cfr. art. 12 conv. eur. dir. uomo).
Perciò non appare adeguato alla delicatezza del bene costituzionalmente tutelato affidarne la gestione all'autorità di pubblica sicurezza invece che agli ufficiali di stato civile e agli uffici del pubblico ministero che in base al codice civile sovraintendono a tutta la materia matrimoniale. Per prevenire la celebrazione in Italia di matrimoni strumentali ben si potrebbe esigere un'indagine preventiva alla celebrazione da parte del pubblico ministero su segnalazione dell'ufficiale di stato civile qualora lo straniero nubendo non sia in grado di esibire un titolo di soggiorno in corso di validità.
In ogni caso la norma del ddl conferisce un'eccessiva discrezionalità all'autorità di pubblica sicurezza perché non prevede criteri (anche temporali) e modalità precise per l'accertamento dell'effettiva convivenza dopo la celebrazione del matrimonio.

TITOLO II Disposizioni in materia di asilo

Tutte le norme del titolo II (artt. 24 e 25) appaiono inopportune, intempestive, di indubbia illegittimità costituzionale e prive di copertura finanziaria.
In particolare le disposizioni in materia di asilo previste dall'art. 25 ddl appaiono ambigue sotto vari profili.
In primo luogo è evidente che non si può racchiudere in soli due articoli una disciplina così delicata e complessa su un diritto costituzionalmente garantito e sulla quale sono state recentemente approvate direttive comunitarie
In secondo luogo è evidente la grave inopportunità di provvedere a disciplinare ancora parzialmente la materia del diritto d'asilo, perché occorre e/o occorrerà comunque adattare tutta la legislazione anche alle ben più complesse ed articolate norme previste dalle direttive comunitarie recentemente approvate in materia o in corso di approvazione:
1) Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi; a tale direttiva ogni Stato membro ha già oggi l'obbligo di adeguarsi entro il 31 dicembre 2002;
2) Proposta della Commissione - COM (2000) 528: Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato; (la Commissione propone che ogni Stato membro debba adeguarsi a tali norme entro il 31 dicembre 2002)
3) Proposta della Commissione - COM (2001) 181: Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri; (la Commissione propone che ogni Stato membro debba adeguarsi a tali norme entro il 31 dicembre 2002).
Non a caso dunque il ddl sul diritto d'asilo che era stato approvato dalla Camera il 7 marzo 2001 conteneva circa 20 articoli. Lo stralcio della disciplina complessiva del diritto d'asilo (la cui titolarità spetta non soltanto ai rifugiati) fa sì che il ddl contenga una disciplina eccessivamente sommaria (e sostanzialmente vessatoria) dell'accesso ad un diritto soggettivo dello straniero che è il più tutelato sia a livello costituzionale, sia a livello internazionale.
In terzo luogo è evidente che le nuove norme del ddl introducono soltanto una procedura accelerata e sommaria di pre-esame (non è chiaro come e se la procedura ordinaria potrebbe davero continuare ad essere applicabile) da parte di neo-istituite commissioni territoriali - i cui membri effettivi sarebbero soltanto funzionari governativi - le quali avrebbero il potere di adottare decisioni immediatamente esecutive ed impugnabili dal richiedente asilo con un ricorso privo di automatici effetti sospensivi prima che sia eseguito l'allontanamento coattivo dello straniero. Questi soli elementi sono da soli capaci di privare di ogni effettività il diritto d'asilo che l'articolo 10, comma 3 Cost. prevede come diritto soggettivo perfetto.
In quarto luogo si prevede un'ulteriore notevole precarizzazione della condizione del richiedente asilo disponendone il trattenimento presso speciali centri di accoglienza o presso i centri di permanenza temporanea e sopprimendo la possibilità generalizzata di fruire di un contributo di prima assistenza. In ogni caso non esiste alcuna copertura finanziaria a questi indubbi nuovi oneri.
Nessuna misura è invece prevista in favore dei rifugiati riconosciuti.
In ogni caso l'effettiva applicazione delle norme introdotte dall'intero titolo II è rinviata dal nuovo art. 1-bis all'entrata in vigore di un apposito regolamento di attuazione da approvarsi entro 6 mesi dall'entrata in vigore della legge.
Un'intera parte della nuova legislazione è dunque rinviata ad un futuro incerto e ciò non fa che confermare la necessità di uno stralcio della materia e del suo rinvio ad un organico ddl sul diritto d'asilo. Infatti è irragionevole rinviare l'entrata in vigore di una disciplina stralcio del diritto d'asilo ad un momento in cui probabilmente sarà già tempo di rivedere l'intera disciplina per adeguarla alle direttive comunitarie che nel frattempo saranno entrate in vigore.

ART. 26 (norme finali) (norme finanziarie)
Norma malformulata, confusa e ambigua.
Sembrano previsti due tipi di regolamenti che si trovano in posizione contraddittoria l'uno con l'altro.
Il primo comma prevede un nuovo regolamento di attuazione del T.U. sull'immigrazione da adottarsi entro 6 mesi.
Il secondo comma prevede un altro tipo di regolamento di " revisione ed integrazione delle disposizioni regolamentari vigenti sull'immigrazione, sulla condizione dello straniero e sul diritto di asilo", la cui emanazione dovrebbe avvenire entro 4 mesi e che dunque mal si concilia col regolamento previsto dal primo comma e con il regolamento di attuaizone in materia di diritto d'asilo che in base al nuovo art. 1 bis introdotto dall'art. 25 ddl dovrebbe essere a sua volta emanato entro 6 mesi dall'entrata in vigore della legge.
Il terzo comma afferma l'inesistenza di oneri aggiuntivi dall'entrata in vigore della nuova legge.
Se l'affermazione corrispondesse a verità significherebbe che l'intero ddl sarebbe autoapplicativo senza costi aggiuntivi derivanti dalla necessità di istituire in tutto il territorio nazionale nuovi centri di permanenza temporanea e assistenza, di procedere ad un numero elevatissimo di rimpatri di stranieri espulsi, di istituire in ogni provincia i nuovi sportelli unici per l'immigrazione presso gli Uffici territoriali del Governo, di istituire le nuove commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato e di istituire appositi centri di accoglienza in cui dovrebbero essere trattenuti i richiedenti asilo durante la procedura accelerata di riconoscimento dello status di rifugiato.
E' evidente che si tratta di un presupposto indimostrato che sembra invece celare una finzione necessaria per aggirare l'obbligo di copertura finanziaria delle leggi prevista dall'art. 81 Cost. e per giungere così alla presentazione del ddl.
L'effettiva copertura finanziaria di una legge è invece il metro per misurare l'intento di raggiungere effettivamente gli intenti perseguiti, senza illudere la pubblica opinione nella facile autoapplicazione delle nuove norme.

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Lettera ANOLF al Vice Presisente del Consiglio dei Ministri Camera e Senato

	Al Vice Presidente Consiglio dei Ministri	On. Gianfranco Fini	Palazzo Chigi (ROMA)
e, p.c. :	Al Presidente Consiglio dei Ministri	On. Silvio Berlusconi	LORO SEDI
	Al Ministro dell'Interno	On. Claudio Scajola	LORO SEDI
	Al Ministro del Lavoro, salute e politiche sociali	On. Roberto Maroni	LORO SEDI
	Al Ministro degli Affari Esteri	On. Renato Ruggiero	LORO SEDI
	Al Ministro per gli Italiani nel mondo	On. Mirko Tremaglia	LORO SEDI
	Ai Capi Gruppo di Camera e Senato		LORO SEDI

Gentile Vice Presidente,
abbiamo constatato che Ella ha chiesto ad alcuni sindacati (esclusa la CISL) e ad alcune associazioni (esclusa l'ANOLF) di voler esprimere il proprio parere sul testo di ddl riguardante modifiche al Testo Unico sull'immigrazione (decreto legislativo n.286/98).
Pensiamo che l'avere escluso l'ANOLF dalla richiesta di parere non derivi da intenti di natura pregiudiziale, ma da un semplice disguido burocratico.

Le ricordiamo che l'ANOLF è un'associazione di volontariato senza scopo di lucro, la cui base associativa è composta da 46.048 soci, di cui 45.651 immigrati di tutte le etnie e 397 italiani. Ciò fa dell'ANOLF la più grande delle associazioni che lavorano quotidianamente a favore dell'integrazione, contro la xenofobia, il razzismo e per la difesa dei diritti civili. L'Associazione è iscritta a vari albi regionali e, con decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 10/04/2000, anche all'albo nazionale delle associazioni di cui all'art.54 DPR 394/1999. E' socio fondatore del Forum Terzo Settore, nonché socio della Conferenza permanente dei Presidenti del volontariato e del CIME (Consiglio Italiano del Movimento Europeo). Altre informazioni le potrà avere consultando varie fonti: Ministero del lavoro, Ministero dell'Interno, Ministero degli italiani nel mondo e Ministero degli Affari Esteri, nonché direttamente sul nostro sito www.anolf.it.
Comunque è nostra volontà farLe le seguenti osservazioni (dopo un'attenta visione dell'articolato varato dal Governo nella seduta del Consiglio dei Ministri del 12/10/2001) in merito al progetto di ddl che il Governo intende presentare al parlamento sulla tematica dell'immigrazione:

a) tutte le norme sull'espulsione sono, a nostro parere,
palesemente in contrasto con la Costituzione italiana, in quanto non vengono garantite le procedure, nel nostro territorio nazionale, sul diritto alla difesa e appaiono considerevoli le pene inflitte nel caso del rifiuto di abbandonare il territorio nazionale. Lei ben sa (anche per l'esperienza dei nostri connazionali all'estero) che non sono le intimidazioni del carcere a fermare i flussi migratori; solo una politica oculata (cooperazione e lotta alle mafie criminali) con i Paesi di provenienza delle più grandi comunità in Italia può incidere notevolmente sugli ingressi irregolari;
b) l ' articolato tende ad eliminare quelle norme che
garantivano flussi regolari di manodopera, attraverso gli sponsor e ad un preventivo permesso di soggiorno a seguito di offerta di lavoro a tempo indeterminato;
c) altre norme riducono alcuni diritti fondamentali,
rendendo impossibile agli immigrati di integrarsi totalmente: come per la carta di soggiorno (portata a 6 anni) e per i limiti frapposti al ricongiungimento familiare.
Da parte nostra c'è la convinzione che una siffatta normativa provocherà irrimediabilmente un aumento vertiginoso delle presenze clandestine nel nostro Paese.
Chieda al Consiglio Generale degli Italiani all'estero ed al Ministro Tremaglia sulle iniziative dei nostri connazionali , soprattutto in Svizzera, affinché dopo anni di ricatti siano eliminate le vergogne dei contratti di soggiorno legati al lavoro.
Va tenuto presente, inoltre, che alcune materie (ricongiungimenti familiari, lavoro, asilo e soggiorno di lunga durata) sono e saranno oggetto di direttive comunitarie.
Per quanto brevemente su esposto Le chiediamo di farsi promotore della convocazione della Consulta Nazionale, istituita a norma della L.286/98 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento per gli affari sociali e Ministero della solidarietà), nonché di un apposito incontro con i sindacati e le associazioni di immigrati, affinché possa acquisire il parere sul progetto in modo utile anche per il successivo esame parlamentare.
Distinti saluti.

Roma, 19 ottobre 2001

I Copresidenti
(Mohamed Saady e Oberdan Ciucci)

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Lettera dei Segretari CGIL, CISL E UIL al Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 novembre 2001

Roma, 26 novembre 2001

On. Silvio Berlusconi
Presidente del Consiglio dei Ministri
Palazzo Chigi
ROMA

OGGETTO: Disegno di legge recante "modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo". Atto Senato n. 795

Signor Presidente,
l'iniziativa del Governo volta modificare la vigente normativa in materia di immigrazione è da noi valutata con grande interesse e preoccupazione .
E' nostra opinione che la materia meriti un dibattito approfondito che coinvolga anche le forze sociali e le organizzazioni rappresentative del mondo del lavoro.
Perciò, Signor Presidente, Le chiediamo un incontro urgente sulla materia in oggetto, al fine di poter esporre valutazioni e proposte

 

p. CGIL	p. CISL	p. UIL
Sergio Cofferati	Savino Pezzotta	Luigi Angeletti

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VALUTAZIONI E PROPOSTE DI CGIL, CISL E UIL SUL D.D.L. RIGUARDANTE IMMIGRAZIONE APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI E PRESENTATO AL SENATO DELLA REPUBLICA IL 2.11.2001, N°795

IL DISEGNO DI LEGGE GOVERNATIVO DI MODIFICA DEL TESTO UNICO SULL'IMMIGRAZIONE, D.LGS 286/98 RECENTEMENTE APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI E ATTUALMENTE ALL'ESAME DEL SENATO CONTRASTA RADICALMENTE CON I PRINCIPI DI GARANZIA E DI CERTEZZA DEI DIRITTI PER TUTTI I CITTADINI, A CUI LE NOSTRE ORGANIZZAZIONI SI SONO ISPIRATE NEL CONFRONTO CHE PORTÒ A TRACCIARE LE NUOVE REGOLE POSTE ALLA BASE DELLA LEGGE 40/98 E DEI PERCORSI DI INTEGRAZIONE CHE VI SONO PROSPETTATI. INOLTRE, IL DISEGNO DI LEGGE PREDISPOSTO DALL'ATTUALE GOVERNO, IN ALCUNE PARTI, APPARE CONTRASTARE PERFINO CON IMPORTANTI PRINCÌPI COSTITUZIONALI.

NON È SOLTANTO UNA DIFFERENZA DI IMPOSTAZIONE, DUNQUE, MA UNA CONTRAPPOSIZIONE SOSTANZIALE CHE INTENDIAMO RIMARCARE RISPETTO AD UN PROGETTO CHE PROPONE ESCLUSIONE IN LUOGO DI INCLUSIONE, DISEGUAGLIANZA IN LUOGO DI EGUAGLIANZA, OSPITALITÀ IN LUOGO DI CITTADINANZA.

CGIL, CISL E UIL RITENGONO CHE OCCORRA ASSUMERE A RIFERIMENTO IL QUADRO DI DIRITTI (DI LIBERA CIRCOLAZIONE, DI VOTO, DI RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE, DI ASSISTENZA) CHE VANNO CONSOLIDANDOSI A LIVELLO EUROPEO IN UNA SERIE DI DIRETTIVE IN CORSO DI APPROVAZIONE : DA QUELLA SUL RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE, A QUELLE SULLA STABILIZZAZIONE DEL PERMESSO DI SOGGIORNO DI LUNGA DURATA, FINO ALL'ATTUAZIONE DELLA CONVENZIONE DI STRASBURGO SULLA PARTECIPAZIONE ALLA VITA DEMOCRATICA DEI GOVERNI LOCALI. UN QUADRO NORMATIVO A CUI DEVONO UNIFORMARSI I VARI PAESI EUROPEI NELLA LORO PRODUZIONE LEGISLATIVA NAZIONALE.

AL CONTRARIO, IL FILO CONDUTTORE DEL DDL DEL GOVERNO, A NOSTRO PARERE, È IN CONTRASTO CON ALCUNI PRECETTI COSTITUZIONALI E CON IL QUADRO EUROPEO RICHIAMATO, RISULTA DEL TUTTO INACCETTABILE ALLA LUCE DELLA CULTURA, DEI PRINCIPI E DEI VALORI CHE SONO PROPRI DEL SINDACALISMO CONFEDERALE.
COMPLESSIVAMENTE È NOSTRA CONVINZIONE CHE DEBBA ESSERE CONSERVATO L'IMPIANTO GENERALE DELLA LEGGE 40/98, OGGI RIUNIFICATA CON ALTRE NORMATIVE DEL T.U. 286/98 RAFFORZANDO SEMMAI GLI ASPETTI CHE NE HANNO DETERMINATO I LIMITI APPLICATIVI .

IN PARTICOLARE INTENDIAMO SOTTOLINEARE I SEGUENTI PUNTI DI MERITO:

- PROGRAMMAZIONE DEI FLUSSI: VA SALVAGUARDATO IL CRITERIO FONDAMENTALE DI REGOLAZIONE DELL'AFFLUSSO DI IMMIGRATI ATTRAVERSO UNA PROGRAMMAZIONE ATTENTA, DI VALENZA TRIENNALE, ARRICCHITA DELL'APPORTO PROPOSITIVO DELLE ISTITUZIONI DECENTRATE RESPONSABILI DELLE POLITICHE DEL LAVORO, E DI QUELLE DELL'ACCOGLIENZA E DELL'INTEGRAZIONE.

- SPONSOR: DEVE RESTARE IN VIGORE LA POSSIBILITÀ DI INGRESSO PER RICERCA DI LAVORO CON GARANZIA CERTIFICATA ED ASSICURATA DALLO SPONSOR; SI TRATTA DI UNO STRUMENTO FONDAMENTALE SIA PER LA PERSONA CHE ENTRA IN ITALIA SIA PER GARANTIRE UN CLIMA DI FIDUCIA E DI AIUTO PER L'INCONTRO TRA DOMANDA OFFERTA DI LAVORO. TALE STRUMENTO VA RAFFORZATO QUALIFICANDO IL NESSO CON LE DOMANDE EFFETTIVE CHE SI ESPRIMONO DALLE REALTÀ LOCALI

- LAVORO DOMESTICO: IL LAVORO DOMESTICO PRESENTA UNA PECULIARITÀ TALE DA NECESSITARE DI REGOLE PIÙ RISPONDENTI AI BISOGNI DELLE FAMIGLIE E, IN TAL SENSO POTREBBE ESSERE PREVISTA LA POSSIBILITÀ DI EFFETTUARE, IN MODO CONTINUATIVO, LA CHIAMATA DALL'ESTERO SENZA VINCOLARLA ALLE QUOTE NÉ A PERIODI DETERMINATI, SCORPORANDO QUINDI IL LAVORO DOMESTICO DALLA PROGRAMMAZIONE DEI FLUSSI.

- LAVORO STAGIONALE: È OPPORTUNO INTRODURRE UNA DISTINZIONE TRA IL LAVORO STAGIONALE DI DURATA INFERIORE A DUE MESI E QUELLO DI DURATA SUPERIORE

- DIRITTO DI PRECEDENZA: IL DIRITTO DI PRECEDENZA PER QUANTI SONO ISCRITTI AL COLLOCAMENTO, COME PROSPETTATO DAL DDL, NON È APPLICABILE IN RAGIONE DEL SUPERAMENTO DELLE STESSE LISTE DI COLLOCAMENTO E DEI TEMPI ESTREMAMENTE LUNGHI CON CUI SI STA PROCEDENDO DA PARTE DEL MINISTERO DEL LAVORO AL VARO DEL SERVIZIO INFORMATIVO LAVORO. CIÒ RENDE DEL TUTTO IMPRATICABILE QUALUNQUE VERIFICA DA PARTE DEGLI UFFICI PROVINCIALI DEL LAVORO SULLA CORRISPONDENZA TRA DOMANDA E OFFERTA DI LAVORO. APPARE INOLTRE COME UNA TOTALE INCONGRUENZA IL FATTO CHE IL PREFETTO, IN QUALITÀ DI RESPONSABILE DELLO SPORTELLO UNICO, POSSA ESSERE IL REFERENTE PER LE ATTIVITÀ DI COLLOCAMENTO

- PERDITA DEL POSTO DI LAVORO E RINNOVO DEL PERMESSO DI SOGGIORNO: DEVE ESSERE RIGOROSO IL RISPETTO DELLA CONVENZIONE 143 DELL'OIL , RATIFICATA DALL'ITALIA, CHE PREVEDE CHE LA PERDITA DEL POSTO DI LAVORO NON POSSA IN NESSUN CASO ESSERE MOTIVO DI NULLITÀ DEL PERMESSO DI SOGGIORNO, IN QUANTO L'ITALIA HA RECEPITO CON LEGGE LA CONVENZIONE MEDESIMA.

- CONTRATTO DI SOGGIORNO: IL CONTRATTO DI SOGGIORNO È ISTITUTO CHE CONTRASTA NON SOLO CON LA CONVENZIONE OIL, MA SOPRATTUTTO CON OGNI PROCESSO DI INTEGRAZIONE E DI CITTADINANZA. SI TRATTA PIUTTOSTO DI UNIFORMARSI ANCHE ALLE DIRETTIVE EUROPEE IN FIERI PER STABILIZZARE I PERMESSI DI SOGGIORNO DI LUNGA DURATA E CREARE LE CONDIZIONI DI UNA INTEGRAZIONE DURATURA. OCCORRE ANCHE ISTITUIRE MODALITÀ CHIARE PER L'INGRESSO PER MOTIVI DI STAGE, O PER VISITE CULTURALI.

- CARTA DI SOGGIORNO: IL RILASCIO DELLA CARTA DI SOGGIORNO NON DEVE ESSERE OCCASIONE PER NUOVE DIFFICOLTÀ , PERTANTO È CONTROPRODUCENTE INNALZARE DA CINQUE A SEI ANNI LE CONDIZIONI PER LA SUA ACQUISIZIONE. OCCORRE PIUTTOSTO, IN LINEA CON LA DIRETTIVA EUROPEA IN CORSO DI EMANAZIONE, SNELLIRE LE PROCEDURE RELATIVE.

- RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE: OCCORRE RICONFERMARE LE CONDIZIONI POSTE DALLA LEGGE 40/98 PER QUANTO RIGUARDA SIA I GENITORI A CARICO CHE I FAMILIARI ENTRO IL QUARTO GRADO QUANDO ESSI SONO INABILI AL LAVORO.

- ESPULSIONI: ESPRIMIAMO CONTRARIETÀ ALL'INASPRIMENTO DELLE PENE PREVISTE; DEVONO INVECE ESSERE AFFRONTATI I PROBLEMI DI APPLICAZIONE IN QUANTO DA QUESTI SPESSO DERIVA PIUTTOSTO UN AUMENTO DELLA CLANDESTINITÀ. OCCORRE INCENTIVARE PERCORSI DI EMERSIONE ANCHE PER I LAVORATORI IMMIGRATI CHE LAVORANO IRREGOLARMENTE.

- DIRITTO D'ASILO: L'ITALIA NECESSITA URGENTEMENTE DI UNA NORMATIVA ORGANICA SUL DIRITTO D'ASILO, ANCHE IN ATTUAZIONE DELL'ARTICOLO 10 DELLA COSTITUZIONE. ANCHE A TALE PROPOSITO RISULTA DI GRANDE UTILITÀ ISPIRARSI ALLA PROPOSTA IN DISCUSSIONE A LIVELLO EUROPEO.

- CORSIA PREFERENZIALE DISCENDENTI CITTADINI ITALIANI: L'IPOTESI È AMMISSIBILE SOLO DOPO L'ACCERTAMENTO DELL'ORIGINE ITALIANA DA PARTE DELLA RAPPRESENTANZE DIPLOMATICHE E IN PRESENZA DI UN'OFFERTA DI LAVORO A PRESCINDERE DALLE QUOTE RISERVATE AGLI IMMIGRATI NON COMUNITARI.

- IMMIGRATI IRREGOLARI: REGOLARIZZAZIONE DEI CITTADINI STRANIERI PRESENTI NEL TERRITORIO ITALIANO CHE OTTENGANO REGOLARE RAPPORTO DI LAVORO.

- DIRITTO DI VOTO AGLI IMMIGRATI: IL GOVERNO DOVRÀ IMPEGNARSI AFFINCHÈ IL PARLAMENTO RECEPISCA APPIENO LA CONVENZIONE DI STRASBURGO SULLA PARTECIPAZIONE DEGLI IMMIGRATI ALL'ELETTORATO ATTIVO E PASSIVO NELLE ELEZIONI AMMINISTRATIVE PRESENTANDO LA RELATIVA PROPOSTA DI LEGGE.

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CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ECONOMIA E DEL LAVORO

 

Assemblea, 24 gennaio 2002

 

Osservazioni e proposte
su
Ddl n.795/S "Modifica alla normativa in materia di immigrazione e asilo"

 

L'Assemblea del Cnel, esaminata la proposta dei Comitato per l'immigrazione, la cui elaborazione è stata autorizzata nella riunione dei 21 novembre u.s., approva il seguente testo di Osservazioni e proposte sul ddl n. 795/S "Modifica alla normativa in materia di immigrazione e asilo". Il testo valorizza anche il lavoro svolto dall'Organismo Nazionale di Coordinamento delle politiche locali di integrazione sociale dei cittadini stranieri", operante presso il Cnel, come previsto dalla legge n. 40/'98.

PREMESSA

Le politiche per l'immigrazione nel nostro Paese devono tenere conto che il fenomeno ha un carattere strutturale per una molteplicità di fattori ben noti, demografici, economici, geopolitici, con riferimento ai problemi dei Paesi dell'area del Mediterraneo e di altre aree del mondo, pertanto destinato a diventare una sfida di lungo periodo, anche in ragione del differenziale tra il tasso degli immigrati in Italia e quello più che doppio dei Paesi europei di più antica tradizione immigratoria, e che esso evidenzia, in questi anni, un alto tasso di stabilizzazione, come indicato dalla ripetitività dei permessi di soggiorno, dalla percentuale di residenti di lunga durata, dalla elevata presenza di permessi per motivi familiari, dalla domanda crescente di ricongiungimenti familiari, dal numero crescente di matrimoni e di minori, giunti o nati in Italia, di cui circa 150 mila inseriti nella scuola.

Il deficit e lo squilibrio demografici, il rifiuto di certi lavori, che spesso riduce lo sviluppo anche dell'occupazione qualificata, le difficoltà di reperire mano d'opera nazionale rispetto ad una elevata espansione della domanda soprattutto nel Nord - Est, rendono l'immigrazione una necessità economica per lo sviluppo produttivo e per il mantenimento dei livelli di protezione sociale del Paese.

L'immigrazione - va sottolineato - non può essere comunque utilizzata come alternativa ad un'urgente politica di riequilibrio economico e sociale dei Paese, in ragione degli alti tassi di disoccupazione nel Mezzogiorno e della scarsa propensione dei giovani e delle donne del Sud ad una mobilità, ad alti costi sociali, non compensati da qualità e retribuzioni dei lavori disponibili, nonché in ragione della necessità di ristabilire le condizioni di uno sviluppo sostenibile, anche sotto il profilo ambientale, nel Nord.

Nella valutazione del fenomeno immigratorio, insieme alla considerazione della convenienza economica, si misurano valori solidaristici e di civiltà profondi, di cui l'Italia con l'iniziativa delle Istituzioni locali e della società civile, esemplarmente nel Sud, in questi anni ha dato una generosa testimonianza, nei confronti di persone che chiedono accoglienza per trovare un lavoro, per riunire la famiglia, per sfuggire alla miseria, alla persecuzione, alla guerra;
L'immigrazione per l'Italia è una grande opportunità per la prospettiva di una nuova società multiculturale all'altezza delle sfide della globalizzazione e della stessa integrazione europea. Questi sono tutti aspetti da tenere assieme nell'ispirazione delle complessive politiche migratorie.

Al riguardo la legge n. 40 del marzo 1998 e il conseguente Testo Unico, recependo sostanzialmente la Convenzione ONU del dicembre 1990, anche se non formalmente ratificata, esprimono questa coerenza sia nel pieno riconoscimento ai cittadini stranieri regolarmente residenti dei diritti civili e sociali, compresa la tutela dell'unità` della famiglia, sia nella promozione delle politiche di integrazione sociale, intesa non solo relativamente alle condizioni materiali di vita, ma come reciproco arricchimento nel confronto di culture diverse, nel rigoroso rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento democratico.

Nell'applicazione della legge, che in questi tre anni ha registrato ritardi nell'attuazione di molti strumenti e non è stata oggetto di un adeguato monitoraggio, si sono evidenziati aspetti particolarmente critici : - nella efficienza della programmazione e del governo ordinato delle entrate per lavoro rispetto alle esigenze quantitative e qualitative dei mercato del lavoro e di semplificazione e tempestività delle procedure amministrative per la cittadinanza legale, e rispetto alla compatibilità con le capacità di accoglienza e di integrazione locali, che non hanno avuto d'altro canto il necessario sostegno finanziario ; - nella efficacia delle politiche di contrasto alla immigrazione clandestina, che va ad aggravare il diffuso fenomeno nazionale del lavoro sommerso ed è in molti casi vittima dello sfruttamento criminale, nazionale ed internazionale, per i traffici di droga, di armi e di prostituzione.

Certo l'immigrazione pone una "questione" sociale, che riguarda non solo i diritti e la condizione degli immigrati, ma anche l'impatto con l'opinione pubblica di accoglienza, rispetto ai processi di integrazione, alle preoccupazioni sul piano dell'identità, dell'occupazione, della sicurezza personale, dell'ordine pubblico; un impatto tanto più problematico nel quadro più complessivo dei problemi della globalizzazione, della integrazione europea, ed ora del dopo 11 settembre. D'altro canto, in molte circostanze, la stessa informazione dei mass - media induce nella opinione pubblica una percezione distorta del fenomeno immigratorio, improntata a sommarie equazioni tra immigrazione, lavoro nero, criminalità.

Il problema italiano, in ogni caso, per tutte le considerazioni fatte, è quello di assicurare immigrazione regolare e di contrastare quella clandestina.

Per questo l'immigrazione non dovrebbe essere un terreno di esasperata competitività politica, assecondando pregiudizi e paure ovvero prescindendo dalla complessità dell'impatto sociale, ma, in quanto questione ineludibile e decisiva per lo sviluppo, dovrebbe essere affrontata con equilibrio e coinvolgere, almeno negli indirizzi fondamentali, tutte le forze politiche, di maggioranza e di opposizione.

La mancanza di questa condizione ha rallentato la tempestiva e piena attuazione del nuovo ordinamento ed ha bloccato una coerente regolamentazione delle condizioni della cittadinanza, del riconoscimento del diritto di voto amministrativo, come avviene negli altri Paesi dell'UE, del diritto di asilo, oggetto nella passata legislatura di un organico progetto di legge approvato da uno dei due rami dei Parlamento.

Il rilievo e la delicatezza del tema richiederebbero dunque che questa condizione bipartisan si realizzi nell'esame parlamentare del Ddl n. 795/S, valorizzando anche il contributo delle forze sociali, dell'associazionismo e del volontariato, in prima linea nelle iniziative di accoglienza, tutela, integrazione dei cittadini immigrati.
A questo fine dovrebbe aiutare il riferimento obbligato al riconoscimento della dimensione europea del fenomeno immigrazione con gli obiettivi assunti dal Consiglio Europeo di Tampere dell'ottobre 1999, e all'avvio del quadro giuridico comunitario da concludere entro il 2004, come previsto dalla Comunicazione della Commissione Europea del novembre 2000 ed esplicitamente richiamato dalla Relazione sul Ddl n. 795/S.

OSSERVAZIONI

Alla luce di queste premesse, l'Assemblea dei Cnel esprime le seguenti osservazioni sulla proposta di legge in esame, con riferimento alle scelte fondamentali che la qualificano e con le quali si intende superare le criticità della legislazione vigente.

E' apprezzato l'orientamento di migliorare la cooperazione internazionale e gli aiuti nei confronti dei Paesi non comunitari che condividono le politiche di contrasto dello sfruttamento criminale internazionale dell'immigrazione clandestina. In questo modo dovrebbe rafforzarsi ed estendersi la pratica degli accordi internazionali bilaterali, che sta già dando buoni risultati.

Il lavoro è il motivo fondamentale del progetto migratorio ed è la condizione del processo di integrazione nel Paese di accoglienza.

Presupporre pertanto un contratto di lavoro, come già ora con la chiamata nominativa, con la garanzia di un alloggio adeguato e del pagamento delle spese di viaggio per l'eventuale rientro, come prescrive il provvedimento in esame, per ottenere il permesso di soggiorno per motivi di lavoro, oltretutto con la semplificazione amministrativa assicurata dallo Sportello unico presso le Prefetture, è una soluzione coerente con le aspettative dell'immigrato e con le condizioni di mantenimento della presenza legale.
L'istituto normativo di riferimento nella Proposta di direttiva del Consiglio Europeo (Com (2001) 386) è "il permesso di soggiorno - lavoratore", dizione da preferire per l'omogeneità del linguaggio giuridico comunitario rispetto a quella di "contratto di soggiorno" del provvedimento in esame.

Questa scelta, che diventa esclusiva rispetto agli altri due canali di entrata previsti nell'attuale ordinamento, quello della prestazione di garanzia (sponsor) e quello per la ricerca di un lavoro - quest'ultimo ha avuto uno spazio residuale nella più recente utilizzazione dei flussi programmati -, pone tuttavia problemi che il legislatore dovrebbe attentamente valutare.

Per l'area del mercato del lavoro della piccola e piccolissima impresa (artigianato, commercio, turismo), dei lavori di cura alla persona, delle collaborazioni familiari, è decisivo un preventivo incontro diretto tra datore e lavoratore, che non può essere soddisfatto dall'unica procedura di entrata attraverso le liste.

Ed è ancora per quest'area della piccola e piccolissima impresa che possono risultare scoraggianti i maggiori oneri (garanzia di alloggio e delle spese di viaggio) collegati al contratto di lavoro.

D'altro canto l'efficienza informatica integrata delle diverse Amministrazioni (Esteri, Interni, Lavoro, INPS, Giustizia ecc.) e un governo adeguato del mercato del lavoro per l'incontro tra domanda e offerta (Lavoro, Regioni, Province, Servizi per l'Impiego) sono il presupposto dell'efficacia della nuova unica procedura di entrata e di una permanenza duratura e legale del cittadino immigrato per la rigida subordinazione del permesso di soggiorno ad un contratto di lavoro.

Entrambi questi aspetti soffrono ancora di gravi inefficienze, per cui potrebbero riprodursi i molti problemi di attuazione della vigente legislazione sull'immigrazione; per questo la nuova normativa deve essere accompagnata da una tempestiva e concreta iniziativa politica di implementazione delle riforme amministrative in atto ; diversamente si corre il rischio di non rispondere alle esigenze del mercato del lavoro, di deludere le attese di semplificazione e tempestività` procedurali delle imprese, di rendere difficili le vie legali dell'immigrazione, di essere meno efficaci nella lotta alla clandestinità`.

Per quest'ultimo aspetto occorre tenere conto del fatto che la prevalente quota di presenza irregolare riguarda immigrati entrati nel Paese regolarmente e non da clandestini. La loro caduta nella irregolarità` in gran parte dei casi è stata determinata *dalle difficoltà` del percorso delle procedure amministrative, compresa la non trasparenza e univocità` applicativa delle norme legislative, per mantenere la presenza legale, *dal deficit storico dei servizi dell'impiego nelle politiche attive per migliorare l'occupabilità e per l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, non compensato per gli immigrati dalla rete sociale informale di cui si avvalgono i lavoratori italiani, *dalla facile attrazione nel lavoro in nero, determinato non sempre da intenti di sfruttamento, ma spesso dalla complessità delle procedure a cui deve sottostare il datore di lavoro, pur interessato alla regolarizzazione.

La riduzione da 12 a 6 mesi della validità del permesso di soggiorno, quando si perde il lavoro, per trovarne un altro - soprattutto nelle attuali inefficienze dei Servizi per l'impiego non compensate per il cittadini straniero da altre reti informali -, come l'aumento da 5 a 6 anni del requisito per ottenere la "carta di soggiorno" e la restrizione della nuova normativa sui ricongiungimenti familiari accrescono la precarietà` delle condizioni di vita dell'immigrato e rendono più difficile quei processi di integrazione sociale e culturale, che presuppongono la stabilità del progetto migratorio personale e familiare e assicurano un'ordinata convivenza civile della società.

Suscita riserve la norma che prevede la cancellazione del diritto di richiedere la liquidazione e l'incameramento nel bilancio del Ministero degli Interni dei contributi previdenziali, quando i cittadini immigrati cessino l'attività lavorativa in Italia e lascino il territorio nazionale, non avendo maturato il requisito contributivo per la pensione, e si indica l'opportunità di recepire quanto previsto nell'articolo 11, comma 3 della citata Proposta di direttiva del Consiglio Europeo.

Diversamente vanno nella giusta direzione le norme che prevedono rispettivamente :
* il "permesso pluriennale" a certe condizioni, per i lavoratori stagionali,
* la possibilità della stipula del contratto di soggiorno da parte dello straniero legalmente presente ad altro titolo,
* il criterio di priorità per l'entrata degli stranieri che hanno svolto un percorso formativo nel loro Paese d'origine, sulla base di programmi di f. p. approvati da Enti e PP AA. italiane,
* le quote riservate ai lavoratori di origine italiana residenti in Paesi non comunitari, anche se sarebbe auspicabile che il problema fosse affrontato non in questo contesto, ma in modo organico con il rilievo di una delle politiche per gli italiani nel mondo, per le quali il Governo ha istituito l'apposito Ministero.
* l'istituzione dello "sportello unico" presso la Prefettura - Ufficio territoriale dei Governo per tutti gli adempimenti burocratici dell'immigrato, con l'auspicio che favorisca la necessaria e attesa semplificazione rispetto all'attuale percorso ad ostacoli por la cittadinanza legale e non segni l'immigrazione come un problema prevalentemente di ordine pubblico,
* una più corretta e appropriata regolamentazione dei flussi immigratori in termini di coinvolgimento dei diversi soggetti istituzionali, di coordinamento, di risposta alle esigenze reali del mercato del lavoro.

E' pienamente condiviso l'obiettivo di contrastare con rigore l'immigrazione clandestina e quindi di rendere efficaci le espulsioni, avendo tuttavia attenzione che comunque la clandestinità interessa una minoranza a fronte di circa un milione e mezzo di cittadini immigrati regolarmente, stabilmente e positivamente inseriti, e che essa va combattuta non derogando dai principi giuridici, nazionali e internazionali, civili ed umani.

La nuova disciplina sull'espulsione dell'immigrato irregolare, che prevede non più un provvedimento preventivo di intimazione a lasciare il territorio nazionale, ma l'immediata operatività con accompagnamento alla frontiera, senza convalida della autorità giudiziaria e nei fatti senza diritto alla difesa, se non dopo il rientro nel Paese d'origine, deve essere valutata dal Parlamento con molta attenzione, poiché ha conseguenze molto rilevanti per le persone e le famiglie, compromettendo irreparabilmente la libertà personale, come ha riconosciuto la stessa C. C. (S. n.105/2001) e ponendo quindi problemi molto delicati di legittimità costituzionale.

In particolare la nuova disciplina sull'espulsione dovrebbe essere riconsiderata nei suoi aspetti eccessivamente sommari rispetto alla identificazione dei soggetti interessati e prevedere distinzioni di trattamento tra clandestini, a loro volta con precedenti penali e non, disponibili all'identificazione o no ovvero falsificatori della stessa, e irregolari che, presenti anche da anni nel territorio nazionale, privi di precedenti penali, non hanno potuto rinnovare il permesso di soggiorno, incorrendo in violazioni per l'insieme delle difficoltà amministrative precedentemente indicate e non possono più ottenerlo, malgrado stabilmente impiegati nel lavoro, che, in queste condizioni, non pur che essere sommerso.

Per questa area di irregolarità, che ha un particolare rilievo nei lavori di cura alla persona e nella collaborazione domestica, l'interesse preminente poi dovrebbe essere quello della regolarizzazione collegata alle previste procedure dell'emersione del lavoro nero, senza configurarsi quindi come una generica sanatoria.

D'altro canto il rilievo della domanda di lavoratori immigrati per la collaborazione domestica è di tale entità e valore sociale, che la questione delle entrate a questo fine dovrebbe avere una considerazione autonoma nell'ambito delle politiche di sostegno alla famiglia.

L'urgenza di disciplinare, anche per evitare gli abusi nel più generale fenomeno immigratorio, il diritto di asilo, il più universalmente tutelato tra i diritti dei migranti e garantito dall'articolo 10 della Costituzione, dovrebbe, senza ricorrere a normative parziali e riduttive, impegnare il Parlamento al sollecito esame di una legge organica, che porti a sintesi le proposte già presentate o riproposte in Parlamento e tenga conto degli orientamenti contenuti nella Proposta di direttiva della Consiglio Europeo (Com (2000) 578).

PROPOSTE

Sulla base di queste Osservazioni, conclusivamente l'Assemblea del Cnel avanza le seguenti proposte :

B1. conservare della disciplina vigente:

* i cinque anni di residenza regolare per acquisire il diritto alla carta di soggiorno;
* le attuali condizioni per il ricongiungimento familiare;

B2. prevedere

* la proroga da 6 a 12 mesi di mantenimento delle presenza legale nei casi di perdita di lavoro per trovarne un altro, qualora il lavoratore straniero è coinvolto in politiche attive da parte dei servizi per l'impiego;
* la dizione "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato / autonomo / stagionale" in sostituzione di quella di "contratto di soggiorno";
* una procedura di entrata più idonea alle esigenze di un rapporto diretto tra domanda e offerta, proprie di specifiche aree del mercato del lavoro indicate nelle osservazioni;
* una normativa che faciliti l'entrata di lavoratori di origine italiana residenti in Paesi non comunitari, senza tuttavia limitarla a quote riservate nella programmazione dei flussi;
* una congrua dotazione finanziaria del Fondo per le politiche di integrazione sociale, da trasferire a Regioni e Comuni, ed un Fondo specifico per i previsti programmi di formazione nei paesi d'origine da parte di Enti e PP. AA..
* il recepimento in materia contributiva previdenziale della normativa contenuta nell'articolo 11, comma 3 della Proposta di direttiva del Consiglio Europeo (Com 2001 386).

B3. in materia di espulsione,

* distinguere, graduando gli interventi, le diverse condizioni oggettive tra clandestini e irregolari, come indicato nelle precedenti osservazioni.

B4. in materia di regolarizzazione,

* integrare la recente disciplina legislativa sulla emersione del lavoro nero con una norma di contestuale regolarizzazione del permesso di soggiorno, quando l'emersione riguarda un lavoratore immigrato.

B5. in materia di asilo,

* prevedere lo stralcio dei relativi articoli e il contestuale esame di un provvedimento organico.

CONCLUSIONI

Conclusivamente l'Assemblea del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro ritiene che, contestualmente alla nuova legge sull'immigrazione, dovrebbe essere avviato l'esame di provvedimenti organici di regolamentazione, oltre che del diritto di asilo, del diritto di cittadinanza e del diritto di voto amministrativo dei cittadini stranieri, e che Governo e Parlamento dovrebbero ratificare la Convenzione ONU sui diritti dei lavoratori immigrati e delle loro famiglie del dicembre 1990, contribuendo così alla sua entrata in vigore, secondo gli impegni assunti, in occasione della Conferenza mondiale contro il razzismo di settembre 2001 a Durban, sia dal Ministro degli Esteri che dalla delegazione del Parlamento Italiano nell'Incontro interparlamentare.

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DISEGNO DI LEGGE SULL'IMMIGRAZIONE

approvato dal Senato della Repubblica il 28 febbraio 2002 ed assegnato alla Camera dei Deputati n° 2454

presentato:

dal Presidente del Consiglio dei ministri	BERLUSCONI
dal vice Presidente del Consiglio dei ministri	FINI
dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali	MARONI
dal Ministro degli affari esteri	RUGGIERO
dal Ministro dell'interno	SCAJOLA
dal Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione	BOSSI
e dal Ministro per le politiche comunitarie	BUTTIGLIONE
di concerto col Ministro della giustizia	CASTELLI
col Ministro dell'economia e delle finanze	TREMONTI
col Ministro delle attività produttive	MARZANO
col Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca	MORATTI
col Ministro della difesa	MARTINO
col Ministro delle infrastrutture e dei trasporti	LUNARDI
col Ministro della salute	SIRCHIA
col Ministro per gli affari regionali	LA LOGGIA
col Ministro per i beni e le attività culturali	URBANI
col Ministro per le pari opportunità	PRESTIGIACOMO
e col Ministro per l'innovazione e le tecnologie	STANCA

 

Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo

Trasmesso dal Presidente del Senato della Repubblica
il 1^ marzo 2002

 

DISEGNO DI LEGGE

CAPO I
DISPOSIZIONI IN MATERIA
DI IMMIGRAZIONE

Art. 1.
(Cooperazione con Stati stranieri).

1. Al fine di favorire le elargizioni in favore di iniziative di sviluppo umanitario, di qualunque natura, al testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) all'articolo 13-bis, comma 1, lettera i-bis), dopo le parole: "organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)," sono inserite le seguenti: "delle iniziative umanitarie, religiose o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed enti individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, nei Paesi non appartenenti all'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE)";

b) all'articolo 65, comma 2, lettera c-sexies), dopo le parole: "a favore delle ONLUS" sono aggiunte, in fine, le seguenti: ",nonché le iniziative umanitarie, religiose o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed enti individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 13-bis, comma 1, lettera i-bis), nei Paesi non appartenenti all'OCSE;".

2. Nella elaborazione e nella eventuale revisione dei programmi bilaterali di cooperazione e di aiuto per interventi non a scopo umanitario nei confronti dei Paesi non appartenenti all'Unione europea, con esclusione delle iniziative a carattere umanitario, il Governo tiene conto anche della collaborazione prestata dai Paesi interessati al contrasto delle organizzazioni criminali operanti nell'immigrazione clandestina, nello sfruttamento della prostituzione, nel traffico di stupefacenti, di armamenti, nonché in materia di cooperazione giudiziaria e penitenziaria.

Art. 2.
(Comitato per il coordinamento e il monitoraggio).

1. Al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, di seguito denominato "testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998", dopo l'articolo 2, è inserito il seguente:

"Art. 2-bis. - (Comitato per il coordinamento e il monitoraggio) - 1. E' istituito il Comitato per il coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del presente decreto, di seguito denominato "Comitato".
2. Il Comitato è presieduto dal Presidente o dal Vice Presidente del Consiglio dei ministri o da un Ministro delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri, ed è composto dai Ministri interessati ai temi trattati in ciascuna riunione in numero non inferiore a quattro e da un presidente di regione o di provincia autonoma designato dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome.
3. Per l'istruttoria delle questioni di competenza del Comitato, è istituito un gruppo tecnico di lavoro presso il Ministero dell'interno, composto dai rappresentanti dei Dipartimenti per gli affari regionali, per le pari opportunità, per il coordinamento delle politiche comunitarie, per l'innovazione e le tecnologie, e dei Ministeri degli affari esteri, dell'interno, della giustizia, delle attività produttive, dell'istruzione, dell'università e della ricerca, del lavoro e delle politiche sociali, della difesa, dell'economia e delle finanze, della salute, delle politiche agricole e forestali, per i beni e le attività culturali, delle comunicazioni, oltre che da un rappresentante del Ministro per gli italiani nel mondo e da tre esperti designati dalla Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281. Alle riunioni, in relazione alle materie oggetto di esame, possono essere invitati anche rappresentanti di ogni altra pubblica amministrazione interessata all'attuazione delle disposizioni del presente decreto.
4. Con regolamento, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro degli affari esteri, con il Ministro dell'interno e con il Ministro per le politiche comunitarie, sono definite le modalità di coordinamento delle attività del gruppo tecnico con le strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri".

Art. 3.
(Politiche migratorie).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 3, il comma 4 è sostituito dal seguente:

"4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti il Comitato di cui all'articolo 2-bis, comma 2, la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, e le competenti Commissioni parlamentari, sono annualmente definite, entro il termine del 30 novembre dell'anno precedente a quello di riferimento del decreto, sulla base dei criteri generali individuati nel documento programmatico, le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione temporanea eventualmente disposte ai sensi dell'articolo 20. Qualora se ne ravvisi la necessità, ulteriori decreti possono essere emanati durante l'anno. I visti di ingresso ed i permessi di soggiorno per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, sono rilasciati entro il limite delle quote predette. In caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale, il Presidente del Consiglio dei ministri provvede, in via transitoria, con proprio decreto, nel limite delle quote stabilite per l'anno precedente".

Art. 4.
(Ingresso nel territorio dello Stato).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 4, il comma 2 è sostituito dal seguente:

"2. Il visto di ingresso è rilasciato dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane nello Stato di origine o di stabile residenza dello straniero. Per soggiorni non superiori a tre mesi sono equiparati ai visti rilasciati dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane quelli emessi, sulla base di specifici accordi, dalle autorità diplomatiche o consolari di altri Stati. Qualora non sussistano i requisiti previsti dalla normativa in vigore per procedere al rilascio del visto, l'autorità diplomatica o consolare comunica il diniego allo straniero in lingua a lui comprensibile, o, in mancanza, in inglese, francese, spagnolo o arabo. In deroga a quanto stabilito dalla legge 7 agosto 1990, n.241, e successive modificazioni, per motivi di sicurezza o di ordine pubblico il diniego non deve essere motivato, salvo quando riguarda le domande di visto presentate ai sensi degli articoli 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 36 e 39. La presentazione di documentazione falsa o di false attestazioni a sostegno della domanda di visto comporta automaticamente, oltre alle relative responsabilità penali, l'inammissibilità della domanda. Per lo straniero in possesso di permesso di soggiorno è sufficiente, ai fini del reingresso nel territorio dello Stato, una preventiva comunicazione all'autorità di frontiera".

Art. 5.
(Permesso di soggiorno).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 5 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, dopo le parole: "permesso di soggiorno rilasciati", sono inserite le seguenti: ",e in corso di validità,";

b) al comma 3, alinea, dopo le parole: "La durata del permesso di soggiorno" sono inserite le seguenti: "non rilasciato per motivi di lavoro";

c) al comma 3, le lettere b) e d) sono abrogate;
d) dopo il comma 3, sono inseriti i seguenti:

"3-bis. Il permesso di soggiorno per motivi di lavoro è rilasciato a seguito della stipula del contratto di soggiorno per lavoro di cui all'articolo 5-bis. La durata del relativo permesso di soggiorno per lavoro è quella prevista dal contratto di soggiorno e comunque non può superare:

a) in relazione ad uno o più contratti di lavoro stagionale, la durata complessiva di nove mesi;

b) in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, la durata di un anno;

c) in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, la durata di due anni.

3-ter. Allo straniero che dimostri di essere venuto in Italia almeno due anni di seguito per prestare lavoro stagionale può essere rilasciato, qualora si tratti di impieghi ripetitivi, un permesso pluriennale, a tale titolo, fino a tre annualità, per la durata temporale annuale di cui ha usufruito nell'ultimo dei due anni precedenti con un solo provvedimento. Il relativo visto di ingresso è rilasciato ogni anno. Il permesso è revocato immediatamente in caso di abuso.
3-quater. Possono inoltre soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri muniti di permesso di soggiorno per lavoro autonomo rilasciato sulla base della certificazione della competente rappresentanza diplomatica o consolare italiana della sussistenza dei requisiti previsti dall'articolo 26 del presente decreto. Il permesso di soggiorno non può avere validità superiore ad un periodo di due anni.
3-quinquies. La rappresentanza diplomatica o consolare italiana che rilascia il visto di ingresso per motivi di lavoro, ai sensi dei commi 2 e 3 dell'articolo 4, ovvero il visto di ingresso per lavoro autonomo, ai sensi del comma 5 dell'articolo 26, ne dà comunicazione anche in via telematica al Ministero dell'interno e all'INPS per l'inserimento nell'archivio previsto dal comma 9 dell'articolo 22 entro trenta giorni dal ricevimento della documentazione. Uguale comunicazione è data al Ministero dell'interno per i visti di ingresso per ricongiungimento familiare di cui all'articolo 29 entro trenta giorni dal ricevimento della documentazione.
3-sexies. Nei casi di ricongiungimento familiare, ai sensi dell'articolo 29, la durata del permesso di soggiorno non può essere superiore a due anni";

e) il comma 4 è sostituito dal seguente:

"4. Il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui risiede, almeno novanta giorni prima della scadenza nei casi di cui al comma 3-bis, lettera c), sessanta giorni prima nei casi di cui alla lettera b) del medesimo comma 3-bis, e trenta giorni nei restanti casi, ed è sottoposto alla verifica delle condizioni previste per il rilascio e delle diverse condizioni previste dal presente decreto. Fatti salvi i diversi termini previsti dal presente decreto e dal regolamento di attuazione, il permesso di soggiorno è rinnovato per una durata non superiore a quella stabilita con rilascio iniziale";

f) il comma 8 è sostituito dal seguente:

"8. Il permesso di soggiorno e la carta di soggiorno di cui all'articolo 9 sono rilasciati mediante utilizzo di mezzi a tecnologia avanzata con caratteristiche anticontraffazione conformi ai tipi da approvare con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie in attuazione dell'Azione comune adottata dal Consiglio dell'Unione europea il 16 dicembre 1996, riguardante l'adozione di un modello uniforme per i permessi di soggiorno";

g) dopo il comma 8, è inserito il seguente:

"8-bis. Chiunque contraffà o altera un permesso di soggiorno, un contratto di soggiorno o una carta di soggiorno, ovvero contraffà o altera documenti al fine di determinare il rilascio di un permesso di soggiorno, di un contratto di soggiorno o di una carta di soggiorno, è punito con la reclusione da uno a sei anni. Se la falsità concerne un atto o parte di un atto che faccia fede fino a querela di falso la reclusione è da tre a dieci anni. La pena è aumentata se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale".

Art. 6.
(Contratto di soggiorno per lavoro subordinato).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, dopo l'articolo 5 è inserito il seguente:

"Art. 5-bis. - (Contratto di soggiorno per lavoro subordinato) - 1. Il contratto di soggiorno per lavoro subordinato stipulato fra un datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia e un prestatore di lavoro, cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea o apolide, contiene:

a) la garanzia da parte del datore di lavoro di una adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore sul quale ricade il relativo onere;

b) l'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza.

2. Non costituisce titolo valido per il rilascio del permesso di soggiorno il contratto che non contenga le dichiarazioni di cui alle lettere a) e b) del comma 1.
3. Il contratto di soggiorno per lavoro è sottoscritto in base a quanto previsto dall'articolo 22 presso lo sportello unico per l'immigrazione della provincia nella quale risiede o ha sede legale il datore di lavoro o dove avrà luogo la prestazione lavorativa secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione".

Art. 7.
(Facoltà inerenti il soggiorno).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 6, comma 1, dopo le parole: "prima della sua scadenza," sono inserite le seguenti: "e previa stipula del contratto di soggiorno per lavoro ovvero previo rilascio della certificazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti dall'articolo 26,".

Art. 8.
(Sanzioni per l'inosservanza degli obblighi dicomunicazione dell'ospitante e del datore di lavoro).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 7, dopo il comma 2 è aggiunto, in fine, il seguente:

"2-bis. Le violazioni delle disposizioni di cui al presente articolo sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 160 a 1.100 euro".

Art. 9.
(Carta di soggiorno).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 9, comma 1, le parole: "cinque anni" sono sostituite dalle seguenti: "sei anni".

Art. 10.
(Coordinamento dei controlli di frontiera).

1. Al testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, all'articolo 11, dopo il comma 1 è inserito il seguente:

"1-bis. Il Ministro dell'interno, sentito, ove necessario, il Comitato nazionale per l'ordine e la sicurezza pubblica, emana le misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana. Il Ministro dell'interno promuove altresì apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull'immigrazione e le autorità europee competenti in materia di controlli sull'immigrazione ai sensi dell'Accordo di Schengen, ratificato ai sensi della legge 30 settembre 1993, n. 388".

Art. 11.
(Disposizioni contro le immigrazioni clandestine).

1. All'articolo 12 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 1 è sostituito dal seguente:

"1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque in violazione delle disposizioni del presente decreto compie atti diretti a procurare l'ingresso nel territorio dello Stato di uno straniero ovvero atti diretti a procurare l'ingresso illegale in altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente, è punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a 15.000 euro per ogni persona";

b) il comma 3 è sostituito dal seguente:

"3. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, al fine di trarre profitto anche indiretto, compie atti diretti a procurare l'ingresso di taluno nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del presente decreto, ovvero a procurare l'ingresso illegale in altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni e con la multa di 15.000 euro per ogni persona. La stessa pena si applica quando il fatto è commesso da tre o più persone in concorso tra loro o utilizzando servizi internazionali di trasporto ovvero documenti contraffatti o alterati o comunque illegalmente ottenuti";

c) dopo il comma 3, sono inseriti i seguenti:

"3-bis. Le pene di cui al comma 3 sono aumentate se:

a) il fatto riguarda l'ingresso o la permanenza nel territorio dello Stato di cinque o più persone;

b) per procurare l'ingresso o la permanenza illegale la persona è stata esposta a pericolo per la sua vita o la sua incolumità;

c) per procurare l'ingresso o la permanenza la persona è stata sottoposta a trattamento inumano o degradante.

3-ter. Se i fatti di cui al comma 3 sono compiuti al fine di reclutare persone da destinare alla prostituzione o comunque allo sfruttamento sessuale ovvero riguardano l'ingresso di minori da impiegare in attività illecite al fine di favorirne lo sfruttamento, si applica la pena della reclusione da cinque a quindici anni e la multa di 25.000 euro per ogni persona.
3-quater. Le circostanze attenuanti, diverse da quella prevista dall'articolo 98 del codice penale, concorrenti con le aggravanti di cui ai commi 3-bis e 3-ter, non possono essere ritenute equivalenti o prevalenti rispetto a queste e le diminuzioni di pena si operano sulla quantità di pena risultante dall'aumento conseguente alle predette aggravanti.
3-quinquies. All'articolo 4-bis, comma 1, terzo periodo, della legge 26 luglio 1975, n.354, e successive modificazioni, dopo le parole: "609-octies del codice penale" sono inserite le seguenti: "nonché dall'articolo 12, commi 3, 3-bis e 3-ter, del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n.286,"";

d) dopo il comma 9, sono aggiunti i seguenti:

"9-bis. La nave italiana in servizio di polizia, che incontri nel mare territoriale o nella zona contigua, una nave, di cui si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla conducendo la stessa in un porto dello Stato.
9-ter. Le navi della Marina militare, ferme restando le competenze istituzionali in materia di difesa nazionale, possono essere utilizzate per concorrere alle attività di cui al comma 9-bis.
9-quater. I poteri di cui al comma 9-bis possono essere esercitati al di fuori delle acque territoriali, oltre che da parte delle navi della Marina militare, anche da parte delle navi in servizio di polizia, nei limiti consentiti dalla legge, dal diritto internazionale o da accordi bilaterali o multilaterali, se la nave batte la bandiera nazionale o anche quella di altro Stato, ovvero si tratti di una nave senza bandiera o con bandiera di convenienza.
9-quinquies. Le modalità di intervento delle navi della Marina militare nonché quelle di raccordo con le attività svolte dalle altre unità navali in servizio di polizia sono definite con decreto interministeriale dei Ministri dell'interno, della difesa, dell'economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.
9-sexies. Le disposizioni di cui ai commi 9-bis e 9-quater si applicano, in quanto compatibili, anche per i controlli concernenti il traffico aereo".

Art. 12.
(Espulsione amministrativa).

1. All'articolo 13 del testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 3 è sostituito dal seguente:

"3. L'espulsione è disposta in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell'interessato. Quando lo straniero è sottoposto a procedimento penale e non si trova in stato di custodia cautelare in carcere, il questore, prima di eseguire l'espulsione, richiede il nulla osta all'autorità giudiziaria, che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all'accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi, e all'interesse della persona offesa. In tal caso l'esecuzione del provvedimento è sospesa fino a quando l'autorità giudiziaria comunica la cessazione delle esigenze processuali. Il questore, ottenuto il nulla osta, provvede all'espulsione con le modalità di cui al comma 4. Il nulla osta si intende concesso qualora l'autorità giudiziaria non provveda entro quindici giorni dalla data di ricevimento della richiesta da parte dell'autorità giudiziaria competente. In attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta, il questore può adottare la misura del trattenimento presso un centro di permanenza temporanea, ai sensi dell'articolo 14";

b) dopo il comma 3, sono inseriti i seguenti:

"3-bis. Nel caso di arresto in flagranza o di fermo, il giudice rilascia il nulla osta all'atto della convalida, salvo che applichi la misura della custodia cautelare in carcere ai sensi dell'articolo 391, comma 5, del codice di procedura penale, o che ricorra una delle ragioni per le quali il nulla osta può essere negato ai sensi del comma 3.
3-ter. Le disposizioni di cui al comma 3 si applicano anche allo straniero sottoposto a procedimento penale, dopo che sia stata revocata o dichiarata estinta per qualsiasi ragione la misura della custodia cautelare in carcere applicata nei suoi confronti. Il giudice, con lo stesso provvedimento con il quale revoca o dichiara l'estinzione della misura, decide sul rilascio del nulla osta all'esecuzione dell'espulsione. Il provvedimento è immediatamente comunicato al questore.
3-quater. Nei casi previsti dai commi 3, 3-bis e 3-ter, il giudice, acquisita la prova dell'avvenuta espulsione, se non è ancora stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio, pronuncia sentenza di non luogo a procedere. E' sempre disposta la confisca delle cose indicate nel secondo comma dell'articolo 240 del codice penale. Si applicano le disposizioni di cui ai commi 13, 13-bis, 13-ter e 14.
3-quinquies. Se lo straniero espulso rientra illegalmente nel territorio dello Stato prima del termine previsto dal comma 14 ovvero, se di durata superiore, prima del termine di prescrizione del reato più grave per il quale si era proceduto nei suoi confronti, si applica l'articolo 345 del codice di procedura penale. Se lo straniero era stato scarcerato per decorrenza dei termini di durata massima della custodia cautelare, quest'ultima è ripristinata a norma dell'articolo 307 del codice di procedura penale.
3-sexies. Il nulla osta all'espulsione non può essere concesso qualora si proceda per uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, nonché dall'articolo 12 del presente decreto";

c) il comma 4 è sostituito dal seguente:

"4. L'espulsione è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica ad eccezione dei casi di cui al comma 5";

d) il comma 5 è sostituito dal seguente:

"5. Nei confronti dello straniero che si è trattenuto nel territorio dello Stato quando il permesso di soggiorno è scaduto di validità da più di sessanta giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo, l'espulsione contiene l'intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni. Il questore dispone l'accompagnamento immediato alla frontiera dello straniero, qualora il prefetto rilevi il concreto pericolo che quest'ultimo si sottragga all'esecuzione del provvedimento";

e) il comma 8 è sostituito dal seguente:

"8. Avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al tribunale in composizione monocratica del luogo in cui ha sede l'autorità che ha disposto l'espulsione. Il termine è di sessanta giorni dalla data del provvedimento di espulsione. Il tribunale in composizione monocratica accoglie o rigetta il ricorso, decidendo con unico provvedimento adottato, in ogni caso, entro venti giorni dalla data di deposito del ricorso. Il ricorso di cui al presente comma può essere sottoscritto anche personalmente, ed è presentato anche per il tramite della rappresentanza diplomatica o consolare italiana nel Paese di destinazione. La sottoscrizione del ricorso, da parte della persona interessata, è autenticata dai funzionari delle rappresentanze diplomatiche o consolari che provvedono a certificarne l'autenticità e ne curano l'inoltro all'autorità giudiziaria. Lo straniero è ammesso all'assistenza legale da parte di un patrocinatore legale di fiducia munito di procura speciale rilasciata avanti all'autorità consolare. Lo straniero è altresì ammesso al gratuito patrocinio a spese dello Stato, e, qualora sia sprovvisto di un difensore, è assistito da un difensore designato dal giudice nell'ambito dei soggetti iscritti nella tabella di cui all'articolo 29 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n.271, nonché, ove necessario, da un interprete";

f) i commi 6, 9 e 10 sono abrogati;

g) il comma 13 è sostituito dai seguenti:

"13. Lo straniero espulso non può rientrare nel territorio dello Stato senza una speciale autorizzazione del Ministro dell'interno. In caso di trasgressione lo straniero è punito con l'arresto da sei mesi ad un anno ed è nuovamente espulso con accompagnamento immediato alla frontiera.
13-bis. Nel caso di espulsione disposta dal giudice, il trasgressore del divieto di reingresso è punito con la reclusione da uno a quattro anni. La stessa pena si applica allo straniero che, già denunciato per il reato di cui al comma 13 ed espulso, abbia fatto reingresso sul territorio nazionale.
13-ter. Per i reati di cui ai commi 13 e 13-bis è sempre consentito l'arresto in flagranza dell'autore del fatto e, nell'ipotesi di cui al comma 13-bis, è consentito il fermo. In ogni caso contro l'autore del fatto si procede con rito direttissimo";

h) il comma 14 è sostituito dal seguente:

"14. Salvo che sia diversamente disposto, il divieto di cui al comma 13 opera per un periodo di dieci anni. Nel decreto di espulsione può essere previsto un termine più breve, in ogni caso non inferiore a cinque anni, tenuto conto della complessiva condotta tenuta dall'interessato nel periodo di permanenza in Italia".

Art. 13.
(Esecuzione dell'espulsione).

1. All'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 5 è sostituito dal seguente:

"5. La convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi trenta giorni. Qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità, ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni. Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al giudice";

b) dopo il comma 5, sono inseriti i seguenti:

"5-bis. Quando non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea, ovvero siano trascorsi i termini di permanenza senza aver eseguito l'espulsione o il respingimento, il questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni. L'ordine è dato con provvedimento scritto, recante l'indicazione delle conseguenze penali della sua trasgressione.
5-ter. Lo straniero che senza giustificato motivo si trattiene nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine impartito dal questore ai sensi del comma 5-bis è punito con l'arresto da sei mesi ad un anno. In tale caso si procede a nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
5-quater. Lo straniero espulso ai sensi del comma 5-ter che viene trovato, in violazione delle norme del presente decreto, nel territorio dello Stato è punito con la reclusione da uno a quattro anni.
5-quinquies. Per i reati previsti ai commi 5-ter e 5-quater è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto e si procede con rito direttissimo. Al fine di assicurare l'esecuzione dell'espulsione, il questore può disporre i provvedimenti di cui al comma 1 del presente articolo".

2. Per la costruzione di nuovi centri di accoglienza è autorizzata la spesa nel limite massimo di 12,39 milioni di euro per l'anno 2002, 24,79 milioni di euro per l'anno 2003 e 24,79 milioni di euro per l'anno 2004.

Art. 14.
(Ulteriori disposizioni per l'esecuzione dell'espulsione).

1. All'articolo 15 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, dopo il comma 1, è aggiunto il seguente:

"1-bis. Della emissione del provvedimento di custodia cautelare o della definitiva sentenza di condanna ad una pena detentiva nei confronti di uno straniero proveniente da Paesi extracomunitari viene data tempestiva comunicazione al questore ed alla competente autorità consolare al fine di avviare la procedura di identificazione dello straniero e consentire, in presenza dei requisiti di legge, l'esecuzione della espulsione subito dopo la cessazione del periodo di custodia cautelare o di detenzione".
2. La rubrica dell'articolo 15 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 è sostituita dalla seguente: "Esplusione a titolo di misura di sicurezza e disposizioni per l'esecuzione dell'espulsione".

Art. 15.
(Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione).

1. L'articolo 16 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 è sostituito dal seguente:

"Art. 16. - (Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione)- 1. Il giudice, nel pronunciare sentenza di condanna per un reato non colposo o nell'applicare la pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale nei confronti dello straniero che si trovi in taluna delle situazioni indicate nell'articolo 13, comma 2, quando ritiene di dovere irrogare la pena detentiva entro il limite di due anni e non ricorrono le condizioni per ordinare la sospensione condizionale della pena ai sensi dell'articolo 163 del codice penale né le cause ostative indicate nell'articolo 14, comma 1, del presente decreto, può sostituire la medesima pena con la misura dell'espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni.
2. L'espulsione di cui al comma 1 è eseguita dal questore anche se la sentenza non è irrevocabile, secondo le modalità di cui all'articolo 13, comma 4.
3. L'espulsione di cui al comma 1 non può essere disposta nei casi in cui la condanna riguardi uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente decreto, puniti con pena edittale superiore nel massimo a due anni.
4. Se lo straniero espulso a norma del comma 1 rientra illegalmente nel territorio dello Stato prima del termine previsto dall'articolo 13, comma 14, la sanzione sostitutiva è revocata dal giudice competente.
5. Nei confronti dello straniero, identificato, detenuto, che si trova in taluna delle situazioni indicate nell'articolo 13, comma 2, che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni, è disposta l'espulsione. Essa non può essere disposta nei casi in cui la condanna riguarda uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente decreto.
6. Competente a disporre l'espulsione di cui al comma 5 è il magistrato di sorveglianza, che decide con decreto motivato, senza formalità, acquisite le informazioni degli organi di polizia sull'identità e sulla nazionalità dello straniero. Il decreto di espulsione è comunicato allo straniero che, entro il termine di dieci giorni, può proporre opposizione dinanzi al tribunale di sorveglianza. Il tribunale decide nel termine di venti giorni.
7. L'esecuzione del decreto di espulsione di cui al comma 5 è sospesa fino alla decorrenza dei termini di impugnazione o della decisione del tribunale di sorveglianza e, comunque, lo stato di detenzione permane fino a quando non siano stati acquisiti i necessari documenti di viaggio. L'espulsione è eseguita dal questore competente per il luogo di detenzione dello straniero con la modalità dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
8. La pena è estinta alla scadenza del termine di dieci anni dall'esecuzione dell'espulsione di cui al comma 5, sempre che lo straniero non sia rientrato illegittimamente nel territorio dello Stato. In tale caso, lo stato di detenzione è ripristinato e riprende l'esecuzione della pena".

Art. 16.
(Determinazione dei flussi di ingresso).

1. All'articolo 21 del testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, dopo il primo periodo è inserito il seguente: "Nello stabilire le quote i decreti possono prevedere restrizioni numeriche all'ingresso di lavoratori di Stati che non collaborano adeguatamente nel contrasto all'immigrazione clandestina o nella riammissione di propri cittadini destinatari di provvedimenti di rimpatrio";

b) al comma 1, secondo periodo, dopo le parole: "quote riservate" sono inserite le seguenti: "ai lavoratori di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori fino al terzo grado in linea retta di ascendenza, residenti in Paesi non comunitari, nonché";

c) dopo il comma 4 è inserito il seguente:

"4-bis. Il decreto annuale ed i decreti infrannuali devono altresì essere predisposti in base ai dati sulla effettiva richiesta di lavoro suddivisi per regioni e per bacini provinciali di utenza, elaborati dall'anagrafe informatizzata, istituita presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di cui al comma 7. Il regolamento di attuazione prevede possibili forme di collaborazione con altre strutture pubbliche e private, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio".

Art. 17.
(Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato e lavoro autonomo).

1. L'articolo 22 del testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998 è sostituito dal seguente:

"Art. 22. - (Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato) - 1. In ogni provincia è istituito presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato.
2. Il datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia che intende instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato con uno straniero residente all'estero deve presentare allo sportello unico per l'immigrazione della provincia di residenza ovvero di quella in cui ha sede legale l'impresa, ovvero di quella ove avrà luogo la prestazione lavorativa:

a) richiesta nominativa di nulla osta al lavoro;

b) idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero;

c) la proposta di contratto di soggiorno con specificazione delle relative condizioni, comprensiva dell'impegno al pagamento da parte dello stesso datore di lavoro delle spese di ritorno dello straniero nel Paese di provenienza;

d) dichiarazione di impegno a comunicare ogni variazione concernente il rapporto di lavoro.

3. Nei casi in cui non abbia una conoscenza diretta dello straniero, il datore di lavoro italiano o